IV SA/Po 353/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku sygn. IV SA/Po 353/10 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.) działający z upoważnienia Wójta Gminy M. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. (dalej GOPS), na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 8, art. 104, art. 106 i 109 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 175/09/1362 [ze zm.], dalej ups bądź ustawa o pomocy społecznej), ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. 267/05/2259- dalej ustawa o pomocy państwa w zakresie dożywiania), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 127/09/1055), art. 104 i 108 kpa i upoważnienia Wójta Gminy M. dla Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] maja 2004 r. do prowadzenia i wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, przyznał W.W. zasiłek celowy w kwocie 100 zł na zakup żywności. W zdawkowym uzasadnieniu Kierownik GOPS podał, że W. W. spełnia kryterium dochodowe. Jako uzasadnienie przyjęto dane zawarte w wywiadzie środowiskowym. Mając na uwadze trudną sytuację materialną, przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności znajduje pełne uzasadnienie faktyczne i prawne w myśl ustawy o pomocy społecznej (k. 20 akt SKO). Dnia [...] lutego 2010 r. W. W. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z powołaniem się na decyzję nr [...]. W piśmie tym Odwołujący wyraził swe niezadowolenie z pracy urzędników GOPS w M., wskazując na swoją trudną sytuację życiową. W szczególności podniósł, że od 1 czerwca 2008 r., "został pozbawiony zasiłku stałego w wys. 444 zł/mies."; Jego gospodarstwo rolne nie przynosi dochodu, a Wnioskodawca od 1 czerwca 2008 r. przymiera głodem (k. 23 akt SKO). Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]dalej decyzja z [...] marca 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 175/09/1362 [ze zm.]) uchyliło decyzję z [...] lutego 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że GOPS dnia [...] lutego 2010 r. aktualizował wywiad środowiskowy. Na podstawie wywiadu ustalił, że Wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą. W. W. przyznano "834,30" zł zasiłku stałego. Wnioskodawca jest podatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,55 ha. Zasiłek stały i dochody z tego gospodarstwa rolnego są objęte zajęciem komorniczym z powodu niepłacenia przez Wnioskodawcę alimentów na dzieci. Kryterium dochodowe dla Wnioskodawcy wynosi 477 zł. Organ pomocy społecznej, przyznając zasiłek celowy na zakup żywności, winien wyjaśnić powody przyznania zasiłku w kwocie 100 zł. Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ups ma charakter uznaniowy. Na organie rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i starannego wyjaśnienia Stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzygnięciu, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uzasadnienie winno spełniać wymogi art. 107 § 3 kpa. Powszechnie znanym jest ograniczoność środków finansowych, pozostających w dyspozycji pomocy społecznej. Kierownik GOPS nie przedstawił danych, z których wynikałoby, jakie kwoty GOPS planował na 2010 r. na wypłaty zasiłków celowych, a jakie otrzymał; jakimi środkami dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, jaka jest średnia wysokość zasiłków celowych w skali danego miesiąca na jednego uprawnionego będącego w podobnej sytuacji jak odwołujący, ile osób złożyło wniosek o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele, ilu potrzebujących z tej formy korzysta, jak często z pomocy społecznej korzysta Odwołujący. Ustalenia te winny być poparte zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. SKO stwierdziło naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 kpa (k. 1-4 akt SKO). W. W. wyraził niezadowolenie z decyzji z [...]marca 2010 r. Skarżący zakwestionował przyjęcie dochodu w wysokości wskazanej przez Kolegium, oceniając, że od czerwca zawyżane jest Jego "kryterium dochodowe, ażeby przedstawić je jako przekraczające 477 zł/mies.", tak by Skarżący - "inwalida przymierał głodem". Kwota 444 zł/mies. zasiłku stałego bezprawnie przekazywana przez GOPS nie jest Jego dochodem, lecz dochodem komornika. Skarżący domaga się zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a nie wszystkich potrzeb (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 4-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269 ze zm., dalej usa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 usa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu (art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Sąd podziela ustalenia faktyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego, prócz wysokości zasiłku stałego, który w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. przyznany został decyzją w wysokości 444 zł miesięcznie. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił, że: w okresie od stycznia 2009 r. do grudnia 2009 r. GOPS przesyłał po 444 zł miesięcznie zasiłku stałego na konto Komornika Sądowego w K. z tytułu zaległości alimentacyjnych. W. W. wypłacano w okresie od stycznia 2009 r. do listopada 2009 r. po 200 zł miesięcznie tytułem zasiłków celowych; w listopadzie 2009 r. dodatkowo 300 zł zasiłku celowego na opał i 41,06 zł refundacji kosztów energii elektrycznej wg załączonego rachunku; w grudniu 2009 r. 300 zł zasiłku celowego i 202 zł w postaci świątecznej paczki żywnościowej. W 2009 r. budżet GOPS przeznaczony był na: 1. zasiłki stałe – zadania zlecone od stycznia do lipca – planowane 32.773 zł, wykonano 32.772,40 zł; 2. zasiłki stałe – zadania zlecone od sierpnia do grudnia – planowane 27.127 zł, wykonane 24.371 zł; 3. zasiłki okresowe zadania zlecone – planowane 33.109 zł, wykonane 33.092,96 zł; 4. zasiłki okresowe zadanie własne i zasiłki celowe zadanie własne – planowane 32.500 zł; wykonano 19.843 ,82 zł; ogółem planowano 125.509 zł; wykonano 110.079,18 zł (k. 18 akt sądowych). W styczniu 2010 r. i w lutym 2010 r. przyznano W. W. zasiłki celowe w kwotach po 200 zł i po 100 zł na każdy miesiąc. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. zaliczył W. W. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jako przyczynę niepełnosprawności wskazał 02-P; stwierdził okresowy charakter stopnia niepełnosprawności na okres do 31 grudnia 2010 r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 03 grudnia 2007 r. Ustaleń powyższych Sąd dokonał na podstawie odpisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2007 r., odpisu informacji GOPS w M. z [...] czerwca 2010 r.; rubryki protokołu 8 aktualizacji wywiadu z [...] grudnia 2009 r., odpisu karty świadczeń dla W. W. za 2010 r. (k. 50, 9, 6 akt administracyjnych; k. 18 akt sądowych). Sąd dał wiarę wymienionym wyżej odpisom dokumentów, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi żadnych wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio - art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r. – III CK 369/05 – OSNC 11/06/187). Pomoc społeczna stanowi szczególny obszar działalności organów administracji publicznej. Jest ona nakierowana na aktywną działalność wśród tych osób i rodzin, które samodzielnie nie potrafią uporać się z trudnymi sytuacjami życiowymi oraz ich konsekwencjami (art. 2 ust. 1 ups). Udzielanie pomocy rodzinom i osobom niepełnosprawnym zostało wprost wskazane w Konstytucji, jako jeden z obowiązków władz publicznych (art. 18, 69 i 71 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471). Realizacja przez organy administracji publicznej obowiązków w zakresie pomocy społecznej winna uwzględniać fakt, że działalność ta stanowi niezbędny element prawidłowego funkcjonowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i znajduje oparcie w zakotwiczonych konstytucyjnie zasadach pomocniczości i solidarności. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (art. 2 ust. 1 ustawy; W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8; Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański "Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej" Wyd. LEGES 2007 s. 10-11). Praw określonych w szczególności w art. 69 i art. 71 można dochodzić w granicach określonych w ustawie ( art. 81 Konstytucji). Obowiązki Państwa w zakresie pomocy osobom potrzebującym wskazane zostały również w art. 13 i 14 Europejskiej Karty Społecznej (Dz. U. 8/99/67, w zakresie, w jakim RP jest tymi przepisami związana). Organy realizujące kompetencje w zakresie pomocy społecznej winny mieć na względzie szczególną sytuację osób, które o taką pomoc się ubiegają. Przyznanie świadczenia z ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania nie jest przyznaniem zasiłku celowego i przywoływanie art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2 ups nie jest właściwe. Jednakże konstrukcja przepisów art. 3 i 5 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania jest podobna do konstrukcji przepisów o zasiłku celowym w ustawie o pomocy społecznej (wyrok WSA w Olsztynie z 30.9.2008 r., II SA/Ol 460/08). Decyzje dotyczące przyznania świadczeń z ustawy o pomocy w zakresie dożywiania mieszczą się w sferze pozostawionej uznaniu właściwego organu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania, świadczenie z tej ustawy może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę (wyrok WSA w Warszawie z 11.5.2005 r., I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677), odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i od możliwości pomocy społecznej (wyrok WSA w Warszawie z 7.2.2007 r., I SA/Wa 2026/06). Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie słuszny interes obywatela. Z tej przyczyny organ – działając w ramach uznania – winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia (wyrok NSA z 18.5.1999 r., II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości; przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (M. Mincer "Uznanie administracyjne" Toruń 1983 s. 63). Uznanie administracyjne ograniczone jest art. 7 kpa (wyrok NSA z: 28.6.1982 r., SA/Wr 245/82, ONSA 1/82/62; 11.6.1981 r., SA 820/81, ONSA 1/81/557, akceptowane przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa- komentarz" CH BECK 2009 s. 404-405 nb. 3 do art. 107). Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia, niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania (E. Iserzon w: "Kpa- komentarz" W-wa 1970 s. 209), tym więcej, że organ administracji publicznej ograniczony jest w szczególności zasadą praworządności i zasadą uwzględniania z urzędu interesu państwowego i słusznego interesu obywateli (Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 304). Wobec powyższego należy uznać, że Kolegium trafnie stwierdziło, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa). Podstawą prawną do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest art. 138 § 2 kpa. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, by dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 10 C.H. Beck Warszawa 2009 s. 492-493 nb 8). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych, dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa - to jest przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA w Warszawie z 20.11.2000 r. II SA 2722/99 Lex 53452; wyrok WSA w Gdańsku z 05.11.2009 r. III SA/Gd 360/09 LEX 531584 ; wyrok NSA z 10.4.1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 3/98/92). Kolegium, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, prawidłowo uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bowiem rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W szczególności koniecznym będzie ustalenie – prócz zagadnień wskazanych w uzasadnieniu decyzji z 22 marca 2010 r. – także wysokości dochodów W. W. (ze starannym rozważeniem zwłaszcza art. 8 ust. 3 i 9 ups w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania), bowiem ustalony przez Kolegium łączny dochód Skarżącego (444 zł + 390,30 zł= łącznie 834,30 zł miesięcznie), zdawałby się wskazywać na przekroczenie kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups i art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania. Kierownik GOPS nie stosował i nie mógł stosować w niniejszej sprawie art. 39 ust. 1 i 2 ups. Uwagi Kolegium uszło, że decyzja z [...] lutego 2010 r. nr [...] oparta była na ustawie o pomocy państwa w zakresie dożywiania, a przepisy ustawy o pomocy społecznej stosowane były tylko w zakresie, w którym odwoływały się doń przepisy ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania (k. 20 akt SKO). Skarżący spełnia przesłanki z art. 3 pkt 1 lit c tej ustawy, bowiem jest osobą samotną, chorą i niepełnosprawną. Kryterium przyznania nieodpłatnej pomocy, jest podwyższone o 50% w stosunku do kryterium dochodowego, określonego w art. 8 pkt 1 ups. W uzasadnieniach decyzji obu instancji brak dostatecznych ustaleń w tej materii; brak nadto informacji, czy Rada Gminy M. podjęła uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania. Zasadą jest, że świadczenie w naturze z ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania – w postaci posiłku - wyprzedza świadczenie pieniężne (wyrok WSA w Gliwicach z: 11.3.2008 r., IV SA/Gl 893/07; 25.9.2008 r., IV SA/Gl 1189/07) – w uzasadnieniach organów obu instancji brak ustaleń, czy jest możliwe realizowanie pomocy w postaci posiłków. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien mieć na uwadze powyższe wskazania i zbadać, w jakim zakresie wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy w zakresie dożywiania w świetle art. 3 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 bądź 2 ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania, zasługuje na uwzględnienie. Precyzyjne ustalenia faktyczne, ocenę dowodów i akt subsumcji, Kierownik GOPS przedstawi w szczegółowym uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa. W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. mb