IV SA/Po 360/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. oddala żądanie uczestniczki M. B. o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej. R. T. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku magazynu paszowo – zbożowego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obręb mapy [...] położonej w miejscowości J. P.. Wójt Gminy P., po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4 oraz art. 64 w zw. z art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm. obecnie j.t. Dz.U z 2016r. poz. 778 – dalej u.p.z.p.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynu paszowo – zbożowego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obręb mapy [...] położonej w miejscowości J. P. przy ul [...]. W decyzji organ przyjął, że w sprawie nie miała zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), uznając że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. D., S. D., H. M., K. G., A. S., W. P., A. P., I. Z., G. R., M. B. – Z. , T. Z. i G. W., decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 oraz art. 138 §2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie o toczącym się postępowaniu. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, w sprawie niniejszej stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W związku z tym organ I instancji winien ustalić krąg stron postępowania i zbadać status prawny osób odwołujących się w celu wyeliminowania tych, które nie posiadają przymiotu strony bądź uwzględnienia tych osób, które ewentualnie zostały pominięte. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ograniczył się do podania, że planowana inwestycja będzie realizowana w zabudowie zagrodowej, związanej z gospodarstwem rolnym. Brakuje jednak w aktach dokumentu potwierdzającego średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie J. P.. Zdaniem Kolegium organ powinien dołączyć wydruk z banku danych opracowanych na podstawie powszechnego spisu rolnego z 2016 r. Kolegium stwierdziło również, że na podstawie akt sprawy trudno ustalić czy planowana inwestycja jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co jest istotne aby móc zastosować art. 61 ust 4 u.p.z.p., jak również czy rzeczywiście gospodarstwo inwestorki przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie J. P.. Wójt Gminy P. po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] października 2016r. nr [...] znak [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynu paszowo – zbożowego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obręb mapy [...] położonej w miejscowości J. P. przy ul [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez R. T., A. D., S. D., K. G., J. G., A. S., W. P., A. P., I. Z., G. R., M. B. – [...], T. Z., A. Z., R. Z., D. Z., B. i M. S., A. i A. S. , G. W. i N. W., decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], [...], [...] działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 oraz art. 138 §2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ponownie naruszył przepisy procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z odwołania i załączonego aktu notarialnego N. W. jest współwłaścicielem działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną, a zatem jest stroną niniejszego postępowania. Została ona jednak pominięta w postępowaniu przed organem I instancji. Kolegium wskazało zatem, iż rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji uczyni zadość przepisom regulującym postępowanie i w tym celu zawiadomi strony niniejszego postępowania (a w przypadku osób działających przez pełnomocnika - tych właśnie pełnomocników) o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych oraz zgłoszonych żądań. Następnie decyzję prześle w sposób prawidłowy do wszystkich stron postępowania, a w przypadku osób działających przez pełnomocników - do tych pełnomocników. Dalej wskazano, że przepisy art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p. wyłączają stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 do inwestycji w nich określonych. Wyłączenie stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w stosunku do tych inwestycji oznacza w dalszej konsekwencji - podobnie jak w przypadku inwestycji celu publicznego - wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia, a co za tym idzie - również sporządzania analizy urbanistycznej, ponieważ jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w u.p.z.p. Z uwagi na to, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej to nie ma do niej zastosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., a zatem również przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie ustalania linii zabudowy. R. T. reprezentowana przez radcę prawnego M. S. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze decyzjom organów I i II instancji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W skardze zakwestionowano również decyzję organu I instancji w części obejmującej pkt II.2 litera f) oraz pkt II.4 litera a jej osnowy i wniesiono o jej uchylenie w określonej wyżej części. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżąca wniosła również o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w odniesieniu do pozostałych oprócz wnioskodawczyni osób bezpodstawnie potraktowanych przez organy obu instancji, jako strony niniejszego postępowania. Ponadto decyzji organu I instancji w odniesieniu do jej pkt II.2 litera f zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 i 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zaś w odniesieniu do pkt II. .4 lit a naruszenie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a ponadto art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna.. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozstrzygnięciem tym doszło do uchylenia decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka treść cyt. przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"" (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2014r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że warunkiem wszczęcia postępowania odwoławczego jest skuteczne wniesienie odwołania, które przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Jak wynika z treści samej decyzji, zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydano zostało po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez R. T. (działającą przez pełnomocnika), A. D., S. D., K. G., J. G., A. S., W. P., A. P., I. Z., G. R., M. B. – [...], T. Z., A. Z., R. Z., D. Z., [...] i M. S., [...] i A. S., G. W. i N. W.. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych oryginałów odwołań wynika jednak, że brak jest podpisu S. D., T. Z., R. Z., D. Z. i M. S.. Na odwołaniu złożonym m.in. w imieniu tychże osób znajduje się co prawda dopisek z up. (przy podpisie K. G. i J. G.), brak jest jednak wyjaśnienia w imieniu kogo występowały osoby działające z upoważnienia. Powyższe oznacza, że Kolegium rozpoznało odwołania złożone przez S. D., T. Z., R. Z., D. Z. i M. S. pomimo braku podpisu tych osób, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Uruchomienie kompetencji bez odwołania, względnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest bowiem, działaniem dotkniętym wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10, Lex nr 1069628). Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem rozpatrzenia odwołania przez organ drugiej instancji jest wniesienie takiego odwołania przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Organ odwoławczy do którego wpłynęło odwołanie, w tzw. postępowaniu wstępnym, zobowiązany jest również do zbadania, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania określone przez przepisy prawa. Z art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zauważyć należy jednak, iż wobec faktu, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., powinno ono zawierać pewne niezbędne elementy. Wymagania formalne podania (odwołania, zażalenia, żądania, wyjaśnienia) określa przepis art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei z art. 63 § 3 k.p.a. wynika, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższego przepisu wynika więc, że podpis jest niezbędnym elementem każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast wniesione przez stronę odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym podpisu, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie Kolegium rozpoznało odwołania złożone przez S. D., T. Z. R. Z., D. Z. i M. S. pomimo braku podpisu tych osób. Tymczasem, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność rozpoznania go przez organ administracji. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego pismo zatytułowane "odwołanie" nie zostało podpisane przez wszystkie osoby je wnoszące. Zgodnie więc z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., organ powinien wezwać osoby wnoszące odwołanie, których podpisów nie stwierdzono do uzupełnienia braku formalnego pod rygorem pozostawienia ich odwołań bez rozpoznania. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zaskarżone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał je organ drugiej instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony od orzeczenia organu pierwszej instancji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w judykaturze (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1157/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 875/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Łd 1431/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 902/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i w piśmiennictwie (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 128 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Legalis; K. Glibowski, Komentarz do art. 128 [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszaw 2014, Legalis). W niniejszej sprawie sytuacja jest o tyle inna, że odwołanie zostało wniesione skutecznie przez R. T. (działającą przez pełnomocnika), A. D., K. G., J. G., A. S., W. P., A. P., I. Z., G. R., M. B. – [...], A. Z., B. S., A. S. , G. W. i N. W.. Organ II instancji był zatem uprawniony do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można więc uznać, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Wystarczające jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji celem umożliwienia organowi odwoławczemu usunięcia braków odwołania złożonego przez S. D., T. Z. R. Z., D. Z. i M. S.. Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, zarzuty skarżącej nie mogą zostać poddane przez sąd merytorycznej ocenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienie przez wezwanie nie podpisanych pod odwołaniem osób do usunięcia braku odwołania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie, ustosunkowując się do odwołań złożonych przez wszystkie osoby i dokonując ponownej kontroli instancyjnej w rozumieniu art. 15 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy ustali również krąg osób, którym powinien doręczyć orzeczenie. Jak wynika bowiem z akt sprawy w dotychczasowym postępowaniu wśród podmiotów, do których kierował wydaną przez siebie decyzję umieścił M. M., który jak wynika ze znajdującego się w aktach sądowych aktu zgonu (k. 143 akt) zmarł w dniu 26 maja 2014r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości [...] zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł.), oraz kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804). Sąd oddalił zgłoszony na rozprawie wniosek uczestnika postępowania M. B. – [...] o zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej , bowiem przepisy art. 199, art. 200 i art. 201 P.p.s.a., nie dają ku temu podstaw.