IV SA/Po 379/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia, oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. P. na przewlekłość postępowania w sprawie o wydanie przez Starostę zaświadczenia stwierdzającego uprawnienie do korzystania ze świadczeń zdrowotnych z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej. W uzasadnieniu postanowienia organ po przedstawieniu przebiegu postępowania wyjaśnił, że sprawa o wydanie zaświadczenia nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej jako "Kpa") w związku z art. 1 pkt 1 Kpa i dlatego też przepis ten nie może być zastosowany w przypadku zażalenia wniesionego przez K. P.. Jak stanowi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn II OSK 1074/1 1, "W przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, polegającą na braku wydania zaświadczenia w trybie działu VII Kpa., warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest spełniony poprzez wezwanie opieszałego organu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "Ppsa"), a nie poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 Kpa., które w tej sprawie jest niedopuszczalne. Na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysłimuje zażalenie w rozumieniu art. 37 § 1 Kpa., ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjno, w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. P. podnosząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z pominięciem nowelizacji przepisów w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania (art. 37 § 1 Kpa i art. 54 § 1 Ppsa), wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. oraz z pominięciem art. 217 § 2 pkt 1 i § 3. Kpa w zw. z przepisami o świadczeniach zdrowotnych, i z błędną wykładnią art. 219 Kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wskazana nowelizacja art. 37 § 1 Kpa i art. 54 § 1 Ppsa wyraźnie odróżnia niezałatwienie sprawy w terminie od przewlekłego prowadzenia postępowania i dla obydwu przypadków dopuszcza zażalenie do organu wyższego stopnia, następnie do sądu administracyjnego. Skarżąca zauważyła, że ten sam przepis art. 37 § 1 Kpa jednoznacznie określa, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stosuje się wyłącznie wtedy, gdy nie ma organu wyższego stopnia (co w nin. postępowaniu nie ma miejsca, skoro takim organem wyższego stopnia dla Starosty jest Wojewoda). Ponadto skarżąca wyjaśniła, że skoro postępowanie o wydanie zaświadczenia przez organ umieszczono w kodeksie postępowania administracyjnego i do tego ustawa zakreśla organom termin dla tego rodzaju spraw - to nie można udawać, że ustawodawca pomyłkowo sprawę nie będącą sprawą administracyjną umieścił w katalogu przepisów administracyjnych. Skarżąca podniosła, że skoro odmowa wydania zaświadczenia następuje postanowieniem (art. 219 Kpa), na które przysługuje zażalenie - to fakt zastosowania dla zaświadczeń trybu uproszczonego nie pozbawia postępowania w zakresie zaświadczeń charakteru administracyjnego ze wszystkimi dla postępowania administracyjnego prawami i obowiązkami - zob. per analog, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 1090/09. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2013 r. skarżąca wskazał, że organ przesłał do Sadu niekompletne akta. W ocenie skarżącej organ wyraźnie z góry założył, iż zatai przed Sądem fakt że : a. zanim Wojewoda zastosował manewr swoistej ucieczki od merytorycznego rozstrzygnięcia zażalenia na przewlekłość postępowania, to najpierw nadał zażaleniu standardowy bieg ; b. za każdym razem, gdy zabiegała o zaświadczenie na potrzeby nieodpłatnego leczenia to organ pod byle jakim pretekstem nie wydawał go z jednoczesnym pozbawianiem jej statusu osoby bezrobotnej, c że został wyczerpany tryb postępowania. Ponadto skarżąca zauważyła, że organy z premedytacją nie chciał jej wydać zaświadczenia i dopuścił się ewidentnej manipulacji w tym zakresie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty i Wojewody do złożenia i kompletnych akt administracyjnych oraz o dopuszczenie dowodów z wskazanych w piśmie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętego w niniejszej sprawie postanowienia należy stwierdzić, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na przewlekłość postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. W tym miejscu wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, jaki środek zaskarżenia przysługuje osobie, która zwróciła się do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a ten jej wniosku nie rozpatruje, pomimo upływu terminu, przewidzianego do jego rozpatrzenia. Zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SAB/Op 13/05 (ONSAiWSA 2006/4/104) wyrażono pogląd, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu - w trybie art. 37 Kpa - zażalenia do organu wyższego stopnia. Z kolei w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08 Naczelny Sąd Administracyjny (OSP 2009/1/1) stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 Kpa, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, składane w trybie art. 52 § 3 Ppsa, gdyż przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, ale także skarg na bezczynność w tych sprawach. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że strona przed wniesieniem skargi na bezczynność organu czy też przewlekłe prowadzenia winna wyczerpać środek zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie wydanie zaświadczenia jest uproszczonym postępowaniem unormowanym w dziale VII Kpa. Stosownie do treści art. 217 Kpa, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji publicznej na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie służy zatem potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda wnioskodawca, 2) przez odmowę wydania zaświadczenia z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w jego uzyskaniu, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Dwie ostatnie czynności organu, kończące postępowanie w sposób negatywny, przybierają formę postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10, s. 58). Podkreślić również trzeba, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W doktrynie wskazuje się, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedyną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze, ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1. (zob J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 13). Ponadto wskazać należy, że art. 37 Kpa odnosi się jedynie do spraw administracyjnych. Stąd też, w ocenie składu orzekającego, na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 Kpa lecz stosownie do art. 52 § 3 Ppsa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższych względów stanowisko organu o niedopuszczalności zażalenia z art. 37 Kpa w sprawie wydania zaświadczenia uznać należy za uzasadnione. W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, że co prawda w odmienny sposób o środkach zaskarżenia wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 26/13, to jednakże należy mieć na uwadze, iż przedmiotem oceny w wyżej wskazanej sprawie była przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę, a Sąd swoje stanowisko zawarł wyłącznie jako uzasadnienie do uznania dopuszczalności rozpoznania skargi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. .