IV SA/Po 426/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń 1. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]., nr [...] 2. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]., nr [...] 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/P.Miładowski Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]w przedmiocie zwrotu przez K.B. dodatku do zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł z tytułu samotnego wychowywania dziecka W.S. – pobranego nienależnie w okresie od [...]maja 2004 r. do [...] lipca 2005 r.. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]przyznano K.B. zasiłek rodzinny na córkę W.S. w wysokości po [...] zł miesięcznie, w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. wraz dodatkami: – z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] marca 2005 r. oraz – z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] miesięcznie w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta P. wskazał, iż wystąpiły wątpliwości co do ustalonych uprawnień do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wezwaniem z dnia [...]marca 2005 r. zobowiązał skarżącą do osobistego stawienia się i złożenia stosowanych wyjaśnień. W dniu [...] marca 2005 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Z zebranego materiału wynika, iż D.S. czynnie uczestniczy w procesie wychowawczym i edukacyjnym W.S. Fakt ten potwierdziła również skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2005 r. Wobec powyższego, Prezydent Miasta P. stwierdził, że skoro w momencie składania wniosku skarżąca nie przedstawiła wyczerpująco wszystkich okoliczności sprawy, zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., będąca podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o samotnym wychowywaniu oznacza to wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2005 r.). W ocenie organu dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka określony w pkt 3 lit. a decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. pobrany w okresie od [...] maja 2005 r. do [...] lipca 2005 r. był świadczeniem nienależnie pobranym. Odwołując się od decyzji Prezydenta Miasta P. K.B. podniosła, iż w momencie składania wniosku o zasiłek rodzinny wyraźnie poinformowała pracownika przyjmującego dokumenty o okolicznościach związanych w wychowywaniem dziecka, a nadto złożyła stosowne oświadczenie na piśmie. Pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wyjaśnił skarżącej, iż jej oświadczenie nie jest potrzebne i podarł wniosek, w którym było zawarte. Ponadto, K.B. wyjaśniła, że nie żyje z ojcem dziecka, nie mieszka z nim i nie utrzymują bliskich kontaktów. W jej ocenie wychowuje swoje dziecko samotnie, co oznacza, że czynności wychowawcze wykonuje sama i nie korzysta z niczyjej pomocy w tym zakresie. Nie ma znaczenia fakt, iż ojciec dziecka zabiera je na krótkie spotkania (dwugodzinne) i nie zaniechał kontaktu z dzieckiem. Zaznaczyła, iż z uwagi na bardzo trudną sytuację ojciec dziecka udziela jej niewielkiej pomocy finansowej stosowanie do swoich możliwości (ok. [...] zł). W konkluzji K.B. podała, że została zwolniona z pracy, co uniemożliwia zwrot świadczenia z uwagi na brak środków i wniosła o umorzenie kwoty świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu wskazano, iż wszystkie ustalenia w sprawie poczyniono prawidłowo. Sama skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdziła, iż ojciec jej córki od ponad dwóch lat uczestniczy w jej wychowaniu. Ponadto, o tym, że skarżąca i ojciec dziecka stanowią rodzinę i wspólnie wychowują swoje dziecko świadczą stwierdzenia D.S. z dnia [...] maja 2005 r. Wskazuje on na częste kontakty z córką, kontakty córki z dziadkiem ze strony ojca, a nadto dodaje, iż przyczynia się do poprawy materialnej skarżącej i córki. Organ powołał także oświadczenie K.B. z dnia [...] marca 2005 r. oraz zaznaczył, że pisma kierowane do D.S. na adres wynajmowanego przez K.B., mieszkania, są przez nią odbierane. Od powyższej decyzji K.B. wniosła skargę. W uzasadnieniu podniosła, iż ojciec dziecka nie uczestniczy w jego wychowaniu. Uzupełniając skargę pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. podała, że nie mieszka z ojcem dziecka, sama je utrzymuje i wychowuje. Ojciec dziecko jedynie odwiedza. Skarżąca wyjaśniła, iż odstąpiła od powództwa o ustalenie alimentów i poprzestała na porozumieniu z D.S., iż ten będzie uiszczał kwoty na utrzymanie dziecka w miarę swoich finansowych możliwości. Ustosunkowała się również do podniesionej przez organ odwoławczy okoliczności odbierania przez nią korespondencji adresowanej do ojca dziecka. Wyjaśniła, iż mieszkanie należy do D.S., on zaś się z niego wyprowadził. W ocenie skarżącej pracownicy oraz organy orzekające mylnie zinterpretowały jej oświadczenia złożone podczas wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł okoliczności jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże Sąd uczynił zasadniczym motywem rozstrzygnięcia okoliczności inne aniżeli podniesione w skardze. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest do oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Sąd – mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. – rozważył także zasadność leżącej u ich podstaw decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Kontrola tej decyzji zostanie przeprowadzona w pierwszej kolejności, jako że naruszenia prawa dostrzeżone w związku z jej wydaniem miały zasadniczy wpływ na wydanie dalszych aktów w sprawie. W przypadku decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. zachodzi rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ wyraźnie powołał podstawę prawną właściwą dla rozstrzygnięć zapadłych w wyniku postępowania wznowieniowego (art. 151 w zw. z art. 145 i nast. k.p.a.), a decyzja została poprzedzona postanowieniem wydanym w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ może wydać dwa rodzaje rozstrzygnięć: a/ odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej; b/ uchylające decyzję dotychczasową, jednocześnie wydając nową decyzję rozstrzygającą do co istoty sprawy. Wbrew oczywistej treści przywołanego przepisu Prezydent Miasta P. ograniczył się jedynie do częściowego uchylenia dotychczasowej decyzji pomijając rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Istotą sprawy w niniejszym postępowaniu było żądanie skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. Zatem Prezydent Miasta powinien był, jeżeli uznał, że istnieją podstawy wznowieniowe określone w art. 145 § 1 k.p.a., uchylić dotychczasową decyzję i orzec o żądaniu skarżącej, czyli odmówić przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego albo przyznać ten dodatek za inny okres. Podjęcie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1196/98, opubl. Lex nr 44234; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, opubl. Lex nr 179064, a także z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1634/05, opubl. Lex nr 192094). W oparciu o powyższą decyzję organ stwierdził, iż kwota [...] zł stanowiąca pobrany w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] lipca 2005 r. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, jest świadczeniem nienależnym. Orzekł jednocześnie o jej zwrocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (organ błędnie użył sformułowania "uprawomocnienia się decyzji"). Co prawda, przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji administracyjnej, niemniej wobec usunięcia z obrotu ze skutkiem ex tunc decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., zachodziłaby sytuacja niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie może istnieć w obrocie ostateczna decyzja przyznająca dodatek do zasiłku rodzinnego (decyzja z dnia 4 czerwca 2004 r.) i jednocześnie decyzja uznająca to samo świadczenie za nienależne. W powyższym kontekście druga decyzja rażąco narusza art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od tego, nie można akceptować również sytuacji, w której prowadzone jest postępowanie o zwrot świadczenia uprzednio ostatecznie przyznanego, gdyż jaskrawo uchybiałoby to fundamentalnym zasadom postępowania administracyjnego, takim jak zasada praworządności w postępowaniu (art. 6 i 7 k.p.a.); zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz przeczyłoby zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Z uwagi na rażące naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i istnienie niemożliwych do pogodzenia wymaganiami praworządności skutków prawnych, Sad nie mógł poprzestać jedynie na uchyleniu decyzji z dnia [...]czerwca 2005 r. Konieczne okazało się stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji to – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo. W sprawie, ze względu na pominięcie wskazanych wyżej wad decyzji z dnia 13 czerwca 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażąco naruszyło art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd zwraca uwagę, iż organ w postępowaniu odwoławczym stoi na straży praworządności i jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić fakt, iż decyzja leżąca u podstaw decyzji kontrolowanej rażąco naruszała przepisy postępowania administracyjnego. Brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w świetle obowiązującego prawa i ograniczenie postępowania jedynie do zarzutów odwołania naruszało art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania, ale z urzędu obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż okoliczność powoływana przez organ, jakoby D.S. zabierał dziecko na wspólne wyjazdy ze swoim ojcem nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Ponadto, organ nie powinien wywodzić istotnych dla sprawy okoliczności w oparciu o to jakie osoby odbierają korespondencję w lokalu, gdzie zamieszkuje skarżąca. Jest powszechnie przyjętą praktyką, iż osoby pozostające w stosunku zaufania odbierają nadchodzącą urzędową korespondencję, tak by uniknąć uciążliwych obowiązków związanych z jej osobistym odbiorem na poczcie. W aktach sprawy administracyjnej brak potwierdzenia faktu, iż K.B. podawała, iż jest konkubiną adresata. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się także do intertemporalnych aspektów sprawy, to jest: zmiany przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, następującej w związku art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732), który wszedł w życie z dniem 1 września 2005 r., a także uchylenia tego przepisu w wyniku uznania go przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). Biorąc pod uwagę, iż w obrocie prawnym zachowane zostało postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania z dnia [...] czerwca 2005 r., w oparciu o które Prezydent Miasta P. ponownie merytorycznie rozpatrzy sprawę, Sąd zawarł również wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 in fine p.p.s.a.). W tym zakresie należy stwierdzić, iż materiał sprawy nie uzasadnia stanowiska, iż skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie "wspólnego wychowywania" należy interpretować w świetle celu regulacji ustawowej oraz preferowanych przez ustawodawcę wartości wyrażonych w normach konstytucyjnych. Definicja osoby samodzielnie wychowującej dziecko ma na celu wyodrębnienie kręgu podmiotów, które nie pozostając w związku małżeńskim (pozostają w separacji) jednocześnie obarczone są obowiązkami wychowawczymi, jakie zasadniczo powinny być realizowane przez obojga rodziców. Przyznanie pomocy finansowej dla osób samodzielnie wychowujących dzieci stanowi realizację zasady wyrażonej w art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, stanowiącej, iż rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Poddając badaniu treść art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Trybunał Konstytucyjny zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazówki interpretacyjne, których uwzględnienie jest niezbędne dla zapewnienia spójności wykładni z zasadami konstytucyjnymi (por. uzasadnienie wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04, opubl. OTK-A 2005/5/51). W szczególności wskazał, iż nie można stosować przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób osłabiający ochronę innych konstytucyjnych wartości, w szczególności instytucji rodziny (art. 18 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, podjęcie przez jednego z rodziców starań ograniczających się do nieznacznej pomocy rodzicowi wychowującemu dziecko (zapewnienie krótkotrwałej opieki, sporadyczna pomoc finansowa) nie może automatycznie skutkować utratą prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego. W przeciwnym razie zniechęcałoby to rodziców do podejmowania jakiejkolwiek wspólnej inicjatywy w zakresie wspólnego wykonywania obciążających ich obowiązków, utrwalając społeczne przekonanie, że unikanie obowiązków rodzicielskich przez rodzica nie wychowującego warunkuje udzielenie pomocy socjalnej przez państwo. Powyższe byłoby nie do pogodzenia z aksjologią przypisywaną ustawodawcy (art. 18, 71, 72 Konstytucji RP). Interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna również uwzględniać treść przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W świetle całokształtu prawa polskiego trzeba odróżnić z jednej strony instytucje tam uregulowane, czyli władzę rodzicielską, w której treści mieści się prawo i obowiązek wychowania dziecka, oraz obowiązek alimentacyjny, a z drugiej – instytucję zasiłku rodzinnego i dodatków do niego, które zostały uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek i dodatki do tego zasiłku to świadczenia wypłacane uprawnionej do tego osobie ze środków publicznych. Nie mają one na celu wyłączenia ani ograniczenia zakresu świadczeń alimentacyjnych i wychowawczych, które powinny być spełniane przez osobę wskazaną w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Chronią one dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną, a nie interes osoby utrzymującej dziecko. Mając na względzie powyższe, przez "wychowanie dziecka wspólnie z jego rodzicem" wskazane w art. 3 pkt 17a in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć sytuację, w której obaj rodzice realizują znaczną część obowiązków wychowawczych i utrzymania rodziny, bądź dzielą się tymi obowiązkami w przyjęty wspólnie sposób. Podejmowanie przez jednego z rodziców jedynie sporadycznych starań o wychowanie (art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) czy okazyjnego wsparcia finansowego nie są jednoznaczne z wychowywaniem dziecka. Organy administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę powinny również śledzić losy pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1242/05, która to sprawa jest zarejestrowana w TK pod sygnaturą P 18/06 (stan sprawy publikowany jest na witrynach internetowych Trybunału Konstytucyjnego). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotne znaczenie w sprawie, gdyż będzie dotyczyło pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" sformułowanego w obecnie obowiązującym przepisie art. 3 ust. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na względzie powyższe uchybienia, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a postanowił jak w sentencji wyroku. /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/P.Miładowski KP