IV SA/Po 440/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski(spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] 3. określa, że zaskarżona decyzja i decyzja opisana w pkt 2 (drugim) nie mogą być wykonane /-/I. Kucznerowicz /-/D. Rzyminiak – Owczarczak /-/M. Dybowski sygn. IV SA/Po 440/07 U Z A S A D N I E N I E A. Ostateczną decyzją z dnia [....] r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 15b, art. 15c, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. 139/06/992 ze zm. - dalej zwana uśr lub ustawą), podpisaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych, przyznał J. P. jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka F. P., urodzonego [...] r. w kwocie 1000 zł (k. 69 akt administracyjnych). B. Prezydent Miasta ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku nr [...] (dalej zwaną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r.), podpisaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych, przyznał J. P. zasiłek rodzinny na dziecko F. P. w kwocie 48 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1 000 zł stwierdzając, że Wnioskująca spełnia warunki określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. 139/06/992 ze zm.) do przyznania owych świadczeń (k. 47 akt administracyjnych). C. Dnia [...] lutego 2007 r. J. P. wniosła o przyznanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Do wniosku dołączyła dokumenty świadczące o zawarciu przez Nią w dniu [...] marca 2006 r. umowy o pracę na czas określony od dnia [...] marca 2006 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. z Piekarnią [...], z wynagrodzeniem w kwocie [...] zł (na pół etatu; k. 38 akt administracyjnych). W zgłoszeniu z dnia [..] lutego 2007 r. Wnioskodawczyni wskazała dochód z tytułu zatrudnienia z wysokości 263, 55 zł netto miesięcznie (k. 28 – 42 akt administracyjnych). D. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja nr BSR.[...]) Prezydent Miasta na podstawie art. 3 pkt 24 lit c, art. 5, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 139/06/992 ze zm.), § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U 105/05/881 ze zm. - dalej rozporządzenie), art. 104, art. 108 i art. 155 kpa, podpisaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych: I. uchylił decyzję nr [...] z listopada 2006 r. w całości w taki sposób, że 1) odmówił w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. prawa do zasiłku rodzinnego na F. P. ur. [...] r., 2) odmówił od 1 listopada 2006 r. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka F. P.; II. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (k. 17 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że uzyskany przez Wnioskodawczynię dochód na podstawie zawartej w dniu [...] marca 2006r. umowy o pracę, zgodnie z § 18 pkt 1 rozporządzenia, stanowi podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W związku z tym do miesięcznego dochodu rodziny Wnioskodawczyni uzyskanego w 2005 roku, na który składał się dochód Jej konkubenta – K. L., w wysokości 1 323,83 zł, należało doliczyć dochód uzyskany przez Nią w 2006 r., tj. 263,55 zł stanowiący wynagrodzenia netto za pierwszy pełny miesiąc zatrudnienia, tj. marzec 2006 r. Otrzymaną w ten sposób kwotę 1 587,38 zł należało podzielić przez ilość członków rodziny (1 587,38zł/ 3 osoby). Obliczony w ten sposób dochód (529,13 zł) przekraczał ustalone kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego, które wynosi 504 zł na osobę w rodzinie. Gdy dochód powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (§ 18 ust. 3 rozporządzenia). Prawa do pobierania świadczeń rodzinnych Wnioskodawczyni nie posiadała już w miesiącu złożenia wniosku, tj. w listopadzie 2006 r. Wnioskodawczyni, składając dnia [...] listopada 2006 r. wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych w rubryce 4. 4 wniosku "dochód uzyskany w 2006 r." oświadczyła - "nie dotyczy". Zatem podała nieprawdziwe dane, na co wskazują dokumenty przedstawione dnia [...] lutego 2006 r., niezbędne przy ubieganiu się o dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Świadczenia pobrane przez Wnioskodawczynię w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. E. Prezydent Miasta w wydanej w tym samym dniu decyzji nr [...] (dalej decyzja nr [...] 6127/5/07), podpisanej przez działającego na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych, w oparciu o art. 20, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2, ust 6, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 139/06/992 ze zm.) i art. 104, art. 108 kpa w związku z decyzją BSR [...] z dnia [...] marca 2007 r. orzekł: 1) zwrot zasiłku rodzinnego przyznanego na dziecko F. P. ur. [...] r. w kwocie 144 zł za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 stycznia 2007r. plus ustawowe odsetki; 2) zwrot dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, przyznanego na F. P. w kwocie 1 000 zł jednorazowo w miesiącu listopadzie 2006 r. plus ustawowe odsetki; 3) stwierdził, że łączna kwota zwrotu, tj. należność główna wynosi 1 144 zł plus ustawowe odsetki; 4) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (k. 12 akt administracyjnych). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji przytoczył takie same ustalenia faktyczne i poglądy prawne, co w uzasadnieniu decyzji nr BSR.[...] zgodnie z art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależne świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 2 uśr uważa się świadczenie rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzania w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Na podstawie art. 30 ust. 6 uśr kwoty nienależnie pobranych świadczeń ustalone ostateczną decyzją podlegają potrącaniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych. Art. 30 ust. 8 uśr stanowi, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki naliczane są od dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty należności głównej. Naliczone do dnia wydania decyzji odsetki ustawowe w wysokości 37,60 zł i należność główna będą potrącane z bieżących świadczeń rodzinnych, natomiast odsetki ustawowe od pozostałej do spłaty należności głównej zostaną naliczone w terminie ostatniej spłaty tych należności. F. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 3 pkt 23 lit. a, art. 8 , art. 10, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1-3, art. 26 ust. 1-4, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. 139/06/992 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U 105/05/881 ze zm.), § 9 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 130/06/903), art. 130 § 4 kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 21 lutego 2007 r. przyznano J. P. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego- opieki nad dzieckiem F. P. w kwocie 400 zł miesięcznie, w okresie od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. Decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta podpisał Kierownik Biura Świadczeń Rodzinnych (k. 15 akt administracyjnych). J. P. zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzję nr BSR.[...], którą działający w trybie art. 155 kpa organ I instancji odmówił Jej prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego. Odwołująca, powołując art. 156 § 1 pkt 1 kpa, podniosła zarzut nieważności decyzji nr BSR.[...]. W Jej ocenie decyzję wydał podmiot do tego nieuprawniony. Zgodnie z art. 104 kpa, "art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 3 pkt 10" uśr winien to uczynnić Prezydent Miasta – organ administracji publicznej, a nie - Biuro Świadczeń Rodzinnych w Urzędzie Miejskim - "twór" nie wymieniony w powołanych ustawach. Pracownik, który wydał zaskarżoną decyzję, nie był do tego upoważniony. Naruszono art. 155 kpa, bowiem nie wyrażała zgody na zmianę decyzji. Odwołująca zakwestionowała zgodność z Konstytucją § 18 rozporządzenia- regulacja zawarta w tym przepisie wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 23 ust. 5 uśr. Nie zgodziła się z zastosowanym przez organ I instancji sposobem wyliczenia dochodu rodziny. Zdaniem Odwołującej, nie znajduje on oparcia w § 18 rozporządzenia, który nie traktuje o sposobie liczenia dochodu rodziny ani nie precyzuje, co należy uważać za miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. W tej sytuacji znajdował zastosowanie art. 3 pkt 2 uśr, w którym zdefiniowano pojecie "dochód rodziny". W myśl tego przepisu jest to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Skoro w ustawie nie zawarto definicji legalnej roku kalendarzowego, to nie można dokonywać dowolnej interpretacji tego pojęcia przez organ administracyjny, a wątpliwości należy zawsze rozstrzygać na korzyść strony. Dodanie dochodu uzyskanego przez Skarżącą w 2006 r. doprowadziło do przekłamania, jakoby w 2005 r. uzyskała jakikolwiek dochód, podczas gdy w 2005 r. takowego nie uzyskała. Skarżąca przedstawiła własny sposób wyliczenia Jej dochodów uzyskanych w przedmiotowym okresie. Powołując się na załączony do odwołania PIT – 11 podała, że Jej przeciętne wynagrodzenie w 2006 r. wyniosło brutto 2 700 zł, z tego koszty uzyskania przychodu wyniosły 613,50 zł, składki ZUS - 505,20 zł, składki zdrowotne – 35,40 zł, a podstawa dochodu to 1 545,90 zł. W Piekarni pracowała od [...] marca 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r., czyli w Jej ocenie uzyskany dochód winien być podzielony przez 9 pełnych miesięcy kalendarzowych, daje to kwotę 171,77 zł. Po uwzględnieniu dochodu konkubenta Skarżącej ( 1 323,83zł) stanowi to kwotę 1 495,60 zł, a na jednego członka rodziny 498,53 zł. Uzyskana w ten sposób wartość mieści się w kwocie granicznej. Odwołująca wyjaśniła, że podzieliła uzyskany dochód przez 9 miesięcy, ponieważ zabiegi o zasiłek rozpoczęła w październiku 2006 r. J. P. nie zgodziła się z twierdzeniem, że we wniosku o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego podała nieprawdziwe dane. Wyjaśniła, że wnioski w Biurze Świadczeń Rodzinnych składa się na korytarzu, w kącie "wyposażonym w stare biurko i praktykanta". Podała, że mając "na kolanach syna i na plecach kolejkę innych matek z dziećmi" wypełniła wniosek pod dyktando urzędnika wpisując wszędzie słowa /nie dotyczy/" (s. 3 odwołania). Wniosek wypełniała bez zastanowienia i związku z tym nie ma Jej winy w tym, że nie podała w nim wszystkich danych. Wyjaśniała, że została wadliwie pouczona przez pracownika urzędu, a nieprawidłowe wypełnienie wniosku nie jest tylko winą Skarżącej, ale także złego systemu przyjmowania wniosków. G. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (k. 8-11 akt administracyjnych) Uzasadniając powyższą decyzję SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i 30 ust. 2 uśr, w przypadku pobrania świadczenia nienależnego organ nie musi uzyskiwać zgody osoby pobierającej te świadczenia na dokonanie zmiany lub uchylenie decyzji. Wyżej powołana regulacja jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 155 kpa i ma przed nim pierwszeństwo zastosowania. SKO nie podzieliło także zarzutu nieważności decyzji, bowiem podpisał ją upoważniony przez Prezydenta Miasta urzędnik – Kierownik Biura Świadczeń Rodzinnych. Organ odwoławczy nie uwzględnił także zarzutów kwestionujących merytoryczną prawidłowość wydanej decyzji. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, iż J. P. wprowadziła go w błąd, wpisując we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych w rubryce odnoszącej się do dochodów uzyskanych za 2006 r. "nie dotyczy". W kolejnej części wniosku podpisała oświadczenie, że wszystkie podane przez Nią dane są prawdziwe, że zapoznała się z warunkami uprawniającymi do zasiłku rodzinnego. Podpisała także pouczenie, że w przypadku zmiany liczby członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego, zobowiązana jest niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia rodzinne. Podobne pouczenia zawierała także decyzja [...], w której dodatkowo sprecyzowano, że osoba ubiegająca się zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne, jeżeli zmiany w sytuacji rodzinnej i materialnej wystąpią w roku 2006 i 2007. Taka treść pouczenia nie może budzić wątpliwości, że dochody uzyskane w 2006 r., czy też w roku 2007, mogą mieć wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Nawet jeśli Odwołująca składając wniosek nieświadomie przemilczała uzyskanie dochodu w 2006 r., po otrzymaniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. winna zgłosić się do organu I instancji i poinformować o uzyskanym dochodzie. Ponieważ tego nie uczyniła, w pełni uprawniony jest wniosek, że świadomie wprowadziła organ I instancji w błąd, i tylko ta przesłanka wystarczyła do uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie, a w dalszej kolejności do żądania jej zwrotu. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów Odwołującej dotyczących sposobu wyliczenia dochodu przez organ I instancji. Zdaniem SKO zostało to uczynione prawidłowo, w oparciu o art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 23 i 24, art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 4a uśr i § 18 rozporządzenia. H. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO nr [...] J. P. powtórzyła i pogłębiła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniosła, że organ II instancji nie wyjaśnił Jej wątpliwości dotyczących ważności zaskarżonej decyzji organu I instancji, a także naruszenia art. 155 kpa. Nie było Jej zamiarem podanie niepełnych informacji we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Uczyniła to, gdyż została wadliwie pouczona przez urzędników. W przypadku otrzymania decyzji pozytywnej nikt nie czyta pouczenia, a w z związku z tym twierdzenia SKO o świadomym wprowadzeniu w błąd organu I instancji są bezpodstawne. W związku z tym nie istniały podstawy do zastosowania art. 30 ust. 2 uśr. Powołanie przez SKO dodatkowych przepisów Skarżąca uznała za naruszenie art. 139 kpa. Decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 8 kpa, i nie uwzględniają sytuacji życiowej 8 miesięcznego dziecka (k. 2- 6 akt sądowych). W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi (k. 7 – 9). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji. 1. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.– dalej ppsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W myśl art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził inne, nie podniesione w skardze, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy podejmowaniu decyzji: zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nr BSR.[...]; nr [...] 6127/5/07. Analiza wszystkich tych uchybień wskazała na konieczność uchylenia poszczególnych rozstrzygnięć- z przyczyn niżej szczegółowo przedstawionych. 2. Najdalej idącym zarzutem był zarzut nieważności decyzji nr BSR.[...], przeto należało rozważyć go w pierwszej kolejności. Samorządowe Kolegium prawidłowo oceniło, że nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 kpa; odpowiednio- wyrok NSA z 7.X.1997 r.- II SA/Gd 1894/96- ONSA 3/98/88), choć uzasadnienie tego stanowiska było nieprecyzyjne. W sprawie nie zachodziły także inne przesłanki nieważności decyzji- w tym w szczególności wskazywane przez Skarżącą z punktu 2 § 1 art. 156 kpa (k. 3 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że dnia 14 kwietnia 2004 r. Prezydent Miasta J. P. udzielił G. M.- Kierownikowi Biura Świadczeń Rodzinnych, upoważnienia nr [...] do prowadzenia w jego imieniu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w ramach zadań realizowanych przez Biuro Świadczeń Rodzinnych. J. P. był Prezydentem Miasta zarówno w dniu udzielenia upoważnienia, jak i w dniu wydawania każdej z powołanych w części historycznej uzasadnienia, decyzji I instancji. Ustaleń powyższych Sąd dokonał na podstawie dowodu z: odpisu dokumentu – upoważnienia z dnia [...] r. nr [...] oraz wydruku ze stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej z dnia 7 listopada 2007 r. (...) w zakresie dotyczącym osoby sprawującej funkcję Prezydenta Miasta (k. 12, 18 akt sądowych). Sąd dał wiarę owemu odpisowi i wydrukowi z Biuletynu, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez strony w trybie art. 252 kpc i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 103 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 i art. 309 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 uw. 32, s. 644 uw. 11-13; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/ 187). Bycie przez J. P. Prezydentem Miasta w całym okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w dniach: 2 listopada 2006, 10 listopada 2006, 5 marca 2007 r., Sąd ustalił na podstawie obu owych odpisów dokumentów w zw. z art. 231 kpc. Pełnomocnictwo zostało udzielone na czas nieograniczony, a J. P. nadal jest prezydentem Miasta (k. 18 akt sądowych), dlatego też w chwili wydawania decyzji z dnia [...] r. było ono ważne. 2. Zgodnie z art. 3 pkt 11 uśr w związku z art. 20 ust. 1 uśr zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizuje organ właściwy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Skarżąca zamieszkuje w [...] (k. 55 akt administracyjnych), stąd organem właściwym do wydania decyzji był Prezydent Miasta. I to właśnie ów organ administracji publicznej wydał decyzję w przedmiocie świadczeń rodzinnych (art. 5 § 2 pkt 3 kpa). Art. 20 ust. 3 uśr przyznaje organowi właściwemu kompetencję do upoważnienia, w formie pisemnej, swego zastępcy, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy lub innej osoby na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Prezydent ma prawo do udzielenia upoważnienia- w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy- pracownikowi urzędu gminy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w imieniu prezydenta (art. 39 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym- t.j. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg). Powołując owe przepisy Prezydent Miasta - J. P. udzielił G. M. – Kierownikowi Biura Świadczeń Rodzinnych skutecznie ważnego upoważnienia do prowadzenia w jego imieniu postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, wydawania w jego imieniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w ramach zadań realizowanych przez Biuro Świadczeń Rodzinnych (k. 12 akt sądowych). Upoważnienie udzielone na podstawie art. 20 ust. 3 uśr i art. 39 ust. 2 usg jest przejawem dekoncentracji zewnętrznej, o której mowa także w art. 268a kpa (K. Bandarzewski w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" W. Pr. 2007 s. 376-378 uw. 4). Art. 20 ust. 3 uśr jest unormowaniem szczególnym do art. 268a kpa i wyłącza art. 268a kpa jedynie w tej części, w jakiej przepis ów dotyczy osób biernie legitymowanych do upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych (W. Maciejko w: "Świadczenia rodzinne. Komentarz" CH Beck 2007 s. 301-303 nb 4-9; s. 410 nb 8). Z uwagi na istotę instytucji upoważnienia, na tle art. 20 ust. 3 uśr pozostaje aktualny dorobek doktryny i orzecznictwa na tle art. 268a kpa i art. 39 ust. 2 usg. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienie na podstawie art. 268a kpa (zwane także pełnomocnictwem administracyjnym), winno być udzielone na piśmie. Udzielenie upoważnienia nie jest uzależnione od stanowisk i funkcji, lecz od merytorycznych przesłanek prawidłowego wykonywania kompetencji organu przez konkretną osobę (J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 888 nb 5). Upoważnienie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika; realizuje się wówczas jego indywidualny charakter (Cz. Martysz w: "Kpa. Komentarz" Zakamycze 2005 t. II s. 602-603 uw. 4). Upoważnienie to może także wynikać z regulaminu organizacyjnego (wyrok NSA z 13.03.1997- SA/Bk 781/96, akceptowane przez M. Jaśkowską w: "KPA. Komentarz" Zakamycze 2005, str.1118). Przyjęte w powołanych przepisach rozwiązanie pozwala na usprawnienie działań organów administracji publicznej, gdzie obowiązuje zasada jednoosobowego kierownictwa. Udzielone w oparciu o art. 20 ust. 3 uśr i art. 39 ust. 2 usg pełnomocnictwo skutkuje jedynie tym, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jednak pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje on bowiem kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako jego rozstrzygnięcia (J. Borkowski op. cit. s. 886-887 nb 2 i 4). W konsekwencji decyzje wydane przez upoważnione osoby są w rzeczywistości decyzjami wydanymi przez organ, który udzielił im stosownego i wymaganego przepisami upoważnienia. Dlatego decyzja nr BSR. [...] została wydana przez Prezydenta Miasta, a nie przez działającego na podstawie upoważnienia Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych. Stąd zarzut nieważności postępowania nie mógł zostać uwzględniony (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Użycie przez Samorządowe Kolegium zwrotu "od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych" nie świadczy o tym, że "nawet SKO w tak do końca nie jest pewności ważności decyzji" (k. 3 akt sądowych), lecz jest wyłącznie przejawem utrwalonej praktyki redagowania decyzji odwoławczych. Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Jedynie na marginesie należy wskazać, że gdyby konsekwentnie przyjąć pogląd Skarżącej, że decyzje podpisane przez Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych w Kaliszu były nieważne, wówczas nieważnymi okazałyby się także decyzje z dnia: [...] listopada 2006 r. i z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (na podstawie których Skarżąca nabyła skutecznie jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1000 zł i dodatek 400 zł miesięcznie w okresie od 1 lutego 2007 do 31 sierpnia 2007 r. tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem okresie korzystania z urlopu wychowawczego)- o stwierdzenie czego J. P. nie wnosiła. 3. Słusznie Skarżąca twierdziła, że organ I instancji nie był uprawniony do procedowania w trybie art. 155 kpa. Warunkiem zmiany decyzji ostatecznej przy zastosowaniu art. 155 kpa jest zgoda strony, która w oparciu o nią nabyła prawa, w sytuacji gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. J. P. nie wyraziła zgody na uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., stąd wydanie decyzji w trybie art. 155 kpa obarczone było błędem proceduralnym. Błąd ów wynikł zapewne z tego, że do dnia 1 czerwca 2005 r. nie obowiązywał art. 32 ust. 1 uśr i organy właściwe zmuszone były uprzednio poszukiwać podstawy dochodzenia zwrotu nienależnych świadczeń wyłącznie w uregulowaniach zawartych w kpa- w tym w art. 155 kpa (J. Ostałowski – "Ustawa o świadczeniach rodzinnych – świadczenia nienależnie pobrane" – Sam. Teryt. 4/06/53 przypis 10). 4. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. s. 56; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). 5. Sąd nie podzielił poglądu SKO o dopuszczalności procedowania w niniejszej sprawie przez organ I instancji wyłącznie w trybie art. 32 ust. 1 uśr. Dodatkowo organ odwoławczy nie przywołał w sentencji art. 32 ust. 1 uśr jako podstawy rozstrzygnięcia, mimo że zgodnie z art. 107 § 1 kpa winien to uczynić. Zgodnie z art. 32 ust. 1 uśr organ właściwy może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Art. 32 ust. 1 uśr zawiera zatem w istocie trzy normy- organ właściwy może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, gdy: a) uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych; b) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; c) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Konstrukcja dwu pierwszych norm zasadniczo różni się od normy trzeciej. Dwie pierwsze z tych norm nie znajdują w sprawie zastosowania. Rozważając przesłanki zastosowania trzeciej z tych norm, należy zwrócić uwagę, że przesłanka z art. 32 ust. 1 in fine uśr nie jest zdefiniowana w tym przepisie, lecz odwołuje się do regulacji zawartej w art. 30 ust. 1 i 2 uśr bądź w regulacji ogólnej (np. art. 145 § 1 kpa). Koniecznym jest ustalenie w odrębnym postępowaniu, że zainteresowany pobrał świadczenie nienależne, a w postępowaniu na podstawie art. 32 ust. 1 uśr organ nie bada przesłanek z art. 30 ust. 2 uśr, ale opiera się na wiążącej decyzji orzekającej w szczególności o braku materialno-prawnych przesłanek do przyznania świadczenia. Uregulowania ogólne (zawarte w kpa) znajdą w sprawie zastosowania w takim tylko zakresie, w jakim uregulowania szczególne (ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie regulują danego zagadnienia samodzielnie. W sprawach nieuregulowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych stosuje się przepisy kpa (art. 32 ust. 2 uśr). Skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych dla rozpatrywanego przypadku nie zawiera normy proceduralnej, przeto na podstawie art. 32 ust. 2 uśr w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 kpa, organ właściwy winien był postanowieniem wznowić postępowanie w sprawie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. W niniejszej sprawie dnia [...] lutego 2007 r. organ uzyskał informację o nowej okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., nie znanej Prezydentowi Miasta, który wydał decyzję. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa Prezydent Miasta winien był wydać decyzję w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr). 6. Nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym jest również świadczenie rodzinne, które przyznane było uprzednio decyzją ostateczną, uchyloną w wyniku wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr, a o braku podstaw przyznania świadczenia rodzinnego orzeczono w nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W rozpatrywanej sprawie Skarżącej od początku nie należało się świadczenie przyznane decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., bowiem od [...] marca 2006 r. była Ona zatrudniona i uzyskała dochód spowodowany uzyskaniem zatrudnienia (art. 3 pkt 24 lit. c uśr). Wobec uzyskania przez członka rodziny dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, powiększonego o uzyskany dochód (art. 5 ust. 4a uśr). Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że do miesięcznego dochodu rodziny za 2005 r. należało dodać kwotę netto 263,55 zł za marzec 2006 r., co stanowi kwotę 1587,38 zł a na osobę w rodzinie kwotę 529,13 zł- przenoszącą kryterium dochodowe rodziny (art. 5 ust. 1 uśr). Dopiero po staniu się ostateczną nowej decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ I instancji będzie mógł rozstrzygać w przedmiocie ustalenia świadczenia nienależnego i jego zwrotu. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest jednak uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie, której świadczenie zostało uprzednio przyznane (wyrok WSA w Warszawie z 6.12. 2005 r., I SA/Wa 331/05, LEX nr 187405, wyroki WSA w Poznaniu: z 6.9.06 – IV SA/Po 669/05, 20.6.07 – IV SA/Po 851/06, 24.10. 2007 – IV SA/Po 60/07, 15. 03. 07 IV SA/Po 408/06). Konkludując decyzja z dnia [...] r nr [...] 6127/5/07- jako przedwczesna- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa podlegała uchyleniu. 7. Chybione okazały się twierdzenia Skarżącej o niezgodności z Konstytucją RP § 18 rozporządzenia, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do jego wydania (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 105/05/881, zm. 116/05/976, 58/06/401) zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 23 ust. 5 uśr. Stosownie do tego przepisu Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia, sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń. Przepis § 18 rozporządzenia dotyczy właśnie sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a więc mieści się w delegacji ustawowej określonej w art. 23 ust. 5 uśr. Uregulowanie zawarte w § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia odpowiadają regulacji zawartej w art. 3 pkt 24 lit. c i art. 5 ust. 4a uśr. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły dochód rodziny Skarżącej, powiększony o uzyskany w 2006 r. dochód, celem ustalenia jej prawa do zasiłku rodzinnego. Metoda zaprezentowana w skardze nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie z art. 3 pkt 2 uśr dochód rodziny to przeciętny miesięcznie dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, natomiast w myśl art. 3 pkt 24 ust c uśr uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł (art. 5 ust. 1 uśr). Art. 5 ust. 4a ustawy stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24 prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. W myśl § 18 rozporządzenia w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny § 18 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [..] listopada 2006 r. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Przytoczone przepisy stanowią, iż przy obliczaniu dochodu uwzględnia się miesięczny dochód poszczególnych członków rodziny. Nie stosuje się natomiast operacji proponowanej przez Skarżącą, która uzyskany za pracę w Piekarni dochód w wysokości 1 545, 90 zł. podzieliła przez 9 miesięcy, gdyż w październiku 2006 r. rozpoczęła zabiegi o zasiłek. Przyjęta przez Skarżącą metoda nie znajduje oparcia w przepisach. Ustawodawca nie musiał definiować "dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym, w którym przyznano zasiłek", skoro posługuje się pojęciem o jednoznacznym znaczeniu (okres obejmujący całkowitą liczbę dni i zbliżony do czasu trwania roku zwrotnikowego, przyjęty jako podstawa kalendarza; jednostka czasu ... liczona ... wg naszego kalendarza: od 1 stycznia (red. S. Doroszewski "Słownik języka polskiego" PWN 1965 t. VII s. 1027 – znaczenie 1; red. S. Dubisz "Uniwersalny słownik języka polskiego" PWN 2003 t. 3 s. 964). 8. Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Jednak pomoc należy się tylko tym rodzinom, które spełniają kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 uśr ustalone w sposób określony w ustawie. Ilość środków na świadczenia rodzinne nie jest nieograniczona; świadczenia te winny trafiać jedynie do tych, którzy odpowiadają kryteriom ustawowym. Podnoszona przez Skarżącą trudna sytuacja życiowa może być rozważana w ewentualnym odrębnym postępowaniu o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a nie w sprawie o ustalenie, czy pobrane świadczenia były nienależnie pobranymi. Skarżąca zdaje się zapominać, że poza spornymi świadczeniami, otrzymała nadto jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka w kwocie 1000 zł i dodatek 400 zł miesięcznie w okresie od 1 lutego 2007 do 31 sierpnia 2007 r. tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem okresie korzystania z urlopu wychowawczego 9. Skarżąca nie może zasłaniać się brakiem wiedzy o sposobie wypełniania wniosku. Skoro w formularzu wyszczególniona została pozycja "dochód za rok 2006" J. P. winna starannie i zgodnie z prawdą wpisać uzyskane dochody. To Wnioskująca, a nie urzędnik, posiadała wiedzę na temat uzyskanych przez Nią w roku 2006 dochodów. W tym zakresie treść wniosku jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Ani pośpiech, ani ilość osób czekających na załatwienie sprawy w urzędzie, nie usprawiedliwia braku dołożenia należytej staranności. Skoro Skarżąca uzyskała w roku 2006 dochód, to w rubryce 4. 4 formularza winna wpisać jego wysokość. Całkowicie niezrozumiałym i sprzecznym z doświadczeniem życiowym jest pogląd, że "nikt nie czyta pouczenia w przypadku decyzji pozytywnej". Przeciwnie- każda osoba należycie dbająca o swój interes, obowiązana jest postępować zgodnie z obiektywnym miernikiem staranności, w którym mieści się w szczególności czytanie pouczeń zawartych w decyzjach doręczanych stronom. W decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. (k. 47 akt administracyjnych) pouczenie jest jasne i zrozumiałe dla osoby o przeciętnym doświadczeniu życiowym. 10. W tym stanie rzeczy utrzymanie w mocy przez SKO decyzji organu I instancji błędnie wydanej w trybie art. 155 kpa stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 kpa – powołanie "dodatkowych przepisów" było jedynie przejawem dekodowania normy prawnej, nie zaś naruszeniem zakazu reformationis in peius. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] 6127/3/07 jako dotknięta błędami proceduralnymi, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa. Organ I instancji uchybił także przepisom postępowania wydając decyzję o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, gdyż winien to uczynić dopiero po staniu się ostateczną decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Z tej przyczyny, wobec naruszeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, decyzję z dnia [...] r. nr [...] 6127/5/07 także należało uchylić (pkt 2 sentencji wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku znajduje oparcie w art. 152 kpa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ M. Dybowski MZ