IV SA/Po 455/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski(spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia w przedszkolach i żłobku prowadzonych przez gminę, I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana Prokurator Rejonowy w G. (dalej Prokurator), na podstawie art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. "2002 r., nr 21 poz. 206" ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) i art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) skargą z dnia 12 kwietnia 2010 r. nr Pa 150/09, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) zaskarżył uchwałę numer [...], powziętą przez Radę Miasta G. (dalej Rada Miasta) w dniu [...]lipca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących częściową rekompensatę za usługi świadczone przez przedszkola i żłobek (dalej Uchwała) w części obejmującej § 1 pkt 1,2, 3, § 2, §4i8 Uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1) rażące naruszenie prawa - art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 1996 r., nr 67, poz. 329 ze. zm., zwaną dalej ustawą o systemie oświaty bądź uso) przez ustalenie w § 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z § 4, że odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje stawkę opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola jest zróżnicowana w zależności od długości pobytu dziecka w przedszkolu i ilości wykorzystanych posiłków, przy czym odpłatność wskazana w § 1 w zw. z § 4 jest obowiązkowa i winna być uiszczana niezależnie od obecności dziecka w przedszkolu lub żłobku, mimo, że brak po stronie Rady Miasta kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców bądź opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci; 2) rażące naruszenie prawa - art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. "2007 r., nr 68, poz. 449" ze zm., zwaną dalej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych bądź uoan) przez ustalenie w § 8 Uchwały, że Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, mimo obowiązku opublikowania uchwały w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Z uwagi na powyżej sformułowane zarzuty, Prokurator powołując art. 147 § 1 ppsa wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. Prokurator zauważył, że analiza Uchwały pozwala na stwierdzenie, że § 1 w zw. z § 4 Uchwały rażąco naruszają art. 14 ust. 5 uso. Zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 6 pkt 1 uso, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty mogą być ustalane i pobierane za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach "wychowawczych". Kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Zatem rodzice bądź opiekunowie prawni będą obowiązani do poniesienia opłaty w takiej części, w jakiej odpowiada to zakresowi świadczeń, z jakich skorzystało dziecko (rodzaj świadczenia, ilość - np. według stawki godzinowej). Tym samym opłatę za świadczenie przedszkoli publicznych wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawy programowe. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano pojęcia "opłaty stałej". Uprawnienia rady gminy obejmują zaś jedynie ustalanie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Tymczasem Rada Miasta w § 1 pkt 1, 2 i 3 Uchwały wprowadziła opłatę stałą za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola niezależnie, czy są to świadczenia mieszczące się w podstawie programowej, czy też wykraczające poza tę podstawę. Opłata ta bowiem nie została uzależniona od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich korzysta konkretne dziecko, a nadto jest niezależna od czynnika czasu dziecka spędzonego w przedszkolu, bowiem nie ulega obniżeniu z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu. Takie ujęcie opłaty powoduje objęcie obowiązkiem opłaty świadczeń bezpłatnych, których zakres wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawach podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. 2002 r., nr 51, poz. 458 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem MEN). Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 wspomnianego rozporządzenia. Opłacie podlegają jedynie świadczenia nie wymienione w załączniku np. za wyżywienie czy naukę języków obcych. Wprowadzenie przez Radę Miasta opłaty wskazanej w § 1 prowadzi nieuchronne do przyjęcia jednej, sztywnej stawki, która w istocie nakłada na rodziców obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego, czy przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia (poza realizacją podstawy programowej), rozmiaru i jakości dodatkowych świadczeń, a wreszcie bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze. W konsekwencji takiej regulacji doszło niewątpliwie do istotnego naruszenia art. 14 ust.5 uso. Przechodząc zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 uoan Prokurator stwierdził, że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego, bowiem uchwały są podejmowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 uso i zawierają normy prawne adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w Uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego względu nie obowiązuje czasowe ograniczenie (jednoroczne) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały a uchwała podlega szczególnemu trybowi promulgacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 uoan, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tym samym Uchwała winna podlegać wskazanym regułom promulgacyjnym, a więc winna zostać skierowana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zgodnie z jej § 8, weszła ona w życie z dniem podjęcia (bez ogłoszenia w dzienniku urzędowym). Tym samym naruszono w sposób rażący art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 uoan (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi z 25 maja 2010 r. na skargę, Przewodniczący Rady Miasta G. uznał skargę w całości, informując jednocześnie o podjęciu inicjatywy uchwałodawczej mającej na celu wyeliminowanie z porządku prawnego Uchwały (k. 15-16 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Rady Miejskiej w G. w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących częściową rekompensatę za usługi świadczone przez przedszkola i żłobek. Uchwała została powzięta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) i 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w jej jednolitym tekście obowiązującym w dacie powzięcia Uchwały – Dz. U. z 1996 r. nr 67 poz. 329 ze zm. – ostatnia wynikająca z Dz.U. z 2004 r. nr 99 poz. 1001, dalej uso). Wzorcami kontroli Uchwały pozostają normy prawne, dekodowane z przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie powzięcia Uchwały. Zgodnie z zakwestionowanym przez Prokuratora § 1 Uchwały, z dniem 1 września 2004 r. ustalone zostały: 1) stawka odpłatności za usługi świadczone dla dzieci nie realizujących rocznego przygotowania przedszkolnego przez przedszkola i żłobek w wysokości: a) za całodzienny pobyt z 3 posiłkami – 55,00 zł miesięcznie, b) za 5 godzin pobytu z 2 posiłkami – 45,00 zł miesięcznie, c) za 5 godzin pobytu z 1 posiłkiem – 35,00 zł miesięcznie, 2) w przypadku gdy do przedszkola lub żłobka uczęszczać będzie drugie dziecko z jednej rodziny, to odpłatność za nie wynosić będzie: a) za całodzienny pobyt z wyżywieniem – 45,00 zł miesięcznie, b) za 5 godzin pobytu z 2 posiłkami – 35,00 zł miesięcznie, c) za 5 godzin pobytu z 1 posiłkiem – 27,00 zł miesięcznie, 3) za trzecie i każde następne dziecko z jednej rodziny odpłatność wynosić będzie 50% opłaty podstawowej. Stosownie do § 2 Uchwały, za pobyt dzieci sześcioletnich w przedszkolu ponad czas niezbędny na realizację podstawy programowej i korzystających z wyżywienia ustalona została odpłatność w wysokości 35,00 zł miesięcznie. Zgodnie z § 4 uchwały, odpłatność wymieniona w §§ 1-2 Uchwały winna być wypłacana niezależnie od obecności dziecka zapisanego do przedszkola lub żłobka. Stosownie do § 8 Uchwały, obowiązuje ona od dnia podjęcia (k. 7-9 akt sądowych). Uchwała utraciła moc na skutek powzięcia przez Radę Miejską w G. w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwał nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Miasto G. (k. 26-28 akt sądowych) i nr [...] w sprawie ustalenia opłat stanowiących częściową rekompensatę za usługi świadczone przez Żłobek Miejski w G. (k. 29-31 akt sądowych). Powyższy stan faktyczny sprawy Sąd ustalił w oparciu o przedstawione przez Strony, wymienione wyżej dokumenty. Przedstawione dokumenty nie były kwestionowane przez którąkolwiek ze stron (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 474 uw. 32). Dla Sądu rozpoznającego sprawę, bezsporny między Stronami stan faktyczny, nie budził wątpliwości. Prowadzone postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe na skutek uchwalenia przez Radę Miejską w G. dnia [...] czerwca 2010 r. uchwał nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Miasto G. (k. 26-28 akt sądowych) i nr [...] w sprawie ustalenia opłat stanowiących częściową rekompensatę za usługi świadczone przez Żłobek Miejski w G. Wejście w życie nowych uchwał nie niweczy skutków prawnych zaskarżonej uchwały, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności uchwały przez Sąd ze skutkiem ex tunc (od chwili podjęcia uchwały). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jakby nie były podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. Dla oceny regulacji zawartych w Uchwale istotne znaczenie ma art. 14 ust. 5 uso, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie, w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa ta wynosi dziennie nie mniej niż 5 godzin, co wynika z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zakres podstawy programowej został określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 5 uso, zakładanie oraz prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości kompetencja rady gminy do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są z woli ustawodawcy bezpłatne. Nadto precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, wykraczających poza podstawę programową, to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, a także pozwala prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami, a dyrekcją przedszkola (wyrok NSA z 03.11.2010 r., I OSK 1386/10, baza orzeczeń NSA). Z art. 14 ust. 5 uso wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Sądy administracyjne podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 uso wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (wyrok NSA z 03.03.2009 r., I OSK 1189/08; wyrok WSA we Wrocławiu z: 08.8.2006 r., IV SA/Wr 94/06; 30.5.2007r., IV SA/Wr 122/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki właśnie charakter mają opłaty ustalone w § 1 i 2 Uchwały. Niejednokrotnie wskazywano na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, co się na opłacenie świadczenia składa. Opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Rada winna wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. W Uchwale brak takiej konkretyzacji. Wymogu tego z pewnością nie spełniają określenia zawarte w § 1 i 2. Zapis ów nie precyzuje świadczeń, z jakich korzystać będą dzieci, ani jaka będzie odpłatność za te świadczenia. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny winien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeśli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jeżeli pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w Uchwale uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania, stanowi istotne naruszenie prawa. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwu powodów. Tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 uso, do którego to przepisu ustawodawca odesłał wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. W rozporządzeniu MEN z 26 lutego 2002 r., obowiązującego w dniu wydania Uchwały wyznaczony został zakres takich bezpłatnych świadczeń. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które nie mieszczą w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 do wspomnianego rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych (np. za żywienie dzieci czy też za naukę języków obcych). Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 uso odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tych wymogów nie spełniają opłaty, których wysokość określono w § 1 i 2 Uchwały. Ustalenie ich na sztywnym poziomie nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak, to jaki jest rozmiar tych świadczeń i ich jakość. Taki zabieg zmusza w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w gminie. W konsekwencji takiej regulacji doszło zatem niewątpliwie do naruszenia art. 14 ust. 5 uso. Reasumując powyższe rozważania, trafnie Prokurator zakwestionował § 1 pkt 1, 2, 3 oraz § 2 i 4 uchwały. Ogólnikowe ujecie opłat w § 1 i 2 uchwały powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń. Niezgodne z prawem było również uniezależnienie ustanowionych opłat od faktycznej obecności dziecka w żłobku czy też przedszkolu. Nadawało to bowiem powyższym opłatom dodatkowej cechy stałości oraz niezmienności, której nieprawidłowość została powyżej wykazana. Należy jeszcze raz podkreślić, że określenie stałej opłaty miesięcznej tytułem świadczeń ponadprogramowych nie umożliwia rodzicom dziecka dokonania wyboru, z których zajęć będzie korzystało ich dziecko, przy uwzględnieniu jego indywidualnych potrzeb i możliwości finansowych rodziny. Poza tym w ten sposób Uchwała wprowadziła obowiązek ponoszenia opłaty w każdym wypadku, niezależnie od tego czy konkretnie dziecko korzysta, czy też nie z dodatkowych świadczeń. Samo kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu nie może bowiem przesądzać zasadności ustanowienia kolejnej opłaty, bez precyzyjnego określenia realizowanego w tym czasie programu wychowawczego. Obowiązek ten potwierdził § 4 Uchwały. Obecnie nie budzi wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 uso jest aktem prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, lex nr 196727 został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (w brzmieniu przyjętym w Dz. U. 2000 r., nr 62, poz. 718 ze zm., a nie jak wywodzi Prokurator w brzmieniu tekstu jednolitego Dz. U. 2007 r., nr 68, poz. 449) nakłada obowiązek ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Stosownie do art. 4 ust. 1 uoan, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 uoan, podlegają akty normatywne stanowione przez organy gminy. Tym samym zaniechanie tego obowiązku oraz przesądzenie w § 8 Uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, bez ogłoszenia w dzienniku urzędowym, skutkuje jej nieważnością, gdyż nie stała się ona składnikiem systemu prawa powszechnie obowiązującego i nie może wywoływać skutków prawnych względem podmiotów nie podporządkowanych organowi wydającemu ten akt. Wobec istotnego naruszenia prawa, należało stwierdzić nieważność całej Uchwały na podstawie art. 147 § 1 ppsa. O wykonalności Uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. ja