IV SA/Po 464/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wlkp. na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 27 czerwca 2011 r., nr IX/74/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Krotoszynie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 27 czerwca 2011 r., nr IX/74/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w całości. Rada Miejska w Krotoszynie działając na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – zwanej dalej jako "u.p.p.r."), w dniu 27 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr IX/74/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Krotoszynie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej również jako "zaskarżona uchwała"). Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim pismem z dnia 11 maja 2016 r. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 – zwanej dalej jako "p.p.s.a."), wniósł skargę na powyższą uchwałę. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 296 - zwanej dalej jako "u.o.a.n.") w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 3 zaskarżonej uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym przewidziano jej wejście w życie bez ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in.: akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, winna być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazywać co najmniej 14 - dniowy termin wejścia w życie od momentu publikacji. Publikacja jest warunkiem koniecznym wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, a jej brak czyni uchwałę nieważną. Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów Prokurator wskazał, że w załączniku do uchwały, w § 2 ust. 3 pkt 3, wśród przyczyn uzasadniających odwołanie członka Zespołu, wymieniono fakt skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem sądowym za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Tego rodzaju kryterium nie wchodzi w zakres unormowania pojęć "tryb" lub "sposób" powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Kompetencje wynikające z tych ustawowych pojęć odnoszą się jedynie do procedury wyłaniania lub odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie stanowią natomiast upoważnienia do tworzenia przesłanek materialno-prawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Tym samym treść § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krotoszynie podzieliła argumentację Prokuratora. Wyjaśniła, że w momencie podejmowania spornej uchwały Rada uznała, że nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i dlatego nie poddała jej publikacji. Jednakże w chwili obecnej Sądy uznają uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego za akt prawa miejscowego, co wiąże się z obowiązkiem ich publikacji. Rada podzieliła również argumentację Prokuratora w zakresie drugiego z podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zasadniczym zagadnieniem jakie należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie była ocena charakteru przepisów, jakie zawiera sporna uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które wskazano również uwagę w odpowiedzi na skargę, ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie stanowiska, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni. Sąd w niniejszym składzie podzielił stanowisko Prokuratora, że uchwała z stanowiąca akt prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jako zasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Sądu w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika zaskarżonej uchwały zawarto przesłanki odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, wykraczając poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 2 ust. 3 pkt 3 załącznika zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego Radzie Miejskiej upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Wyłącznie bowiem upoważnionym do kształtowania składu zespołu będzie Burmistrz, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 u.p.p.r.. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09). Ze wskazanych powyżej powodów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.