IV SA/Po 47/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. P., B. P. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z (...) r., znak: (...), Wojewoda (...) (dalej też jako: "Wojewoda" lub "organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Ch. z (...) r., znak: (...), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego w M. (gm. Ch.) na działkach nr ewid.(...), (...) i (...). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym, opisanym w jej uzasadnieniu. Decyzją z (...) r., znak: (...) – wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. P. i W. P. – Wojewoda (...) uchylił w całości decyzję Starosty Ch. z (...) r. nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "I." Zakład Betoniarski K. G. (dalej jako: "Inwestor") pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego w M., na działkach nr ewid. (...), (...). Jednocześnie sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu (...) r. Starosta Ch. (dalej też jako: "Starosta" lub "organ I instancji") wydał decyzję nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego w M., na działkach nr ewid. (...), (...) i (...). Na skutek odwołania wniesionego przez B. P. i W. P., Wojewoda, decyzją z (...) r. znak: (...), uchylił ww. decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przywołaną na wstępie decyzją z (...) r. Starosta – wskazując jako podstawę prawną art. 105 § 1 oraz art. 107 § 1, 2, 3 i 5 k.p.a. – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego węzła betoniarskiego, w związku z wycofaniem przez Inwestora pismem z (...) r. wniosku o pozwolenie na budowę. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i W. P. (dalej też jako: "Skarżący"), wskazując na niewłaściwą podstawę prawną decyzji – Starosta za podstawę przyjął art. 105 § 1 k.p.a., zamiast art. 105 § 2 k.p.a. Zdaniem Skarżących organ powinien zbadać, czy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wskazane w art. 105 § 2 k.p.a., tj. czy strona nie sprzeciwia się takiemu umorzeniu oraz czy umorzenie nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Starosta nie zapytał Skarżących, czy w związku ze złożonym przez Inwestora wnioskiem zgadzają się na umorzenie postępowania. Zdaniem Skarżących umorzenie na wniosek jest sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ Inwestor mimo cofnięcia wniosku w dalszym ciągu prowadzi produkcję bez wymaganych zezwoleń. Opisaną na wstępie decyzją z (...) r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z (...) r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że regulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek inwestora. Organ administracji nie może zastępować wnioskodawcy-inwestora, ale jest związany zakresem wniosku. Inwestor może złożyć oświadczenie o wycofaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując powyższego rozporządza swoim prawem i w sposób jednoznaczny wyraża wolę zakończenia sprawy. Zadysponowanie postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie podania o wszczęcie postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości, znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej. Innymi słowy, cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewody w rozpoznawanej sprawie – wobec złożenia przez Inwestora oświadczenia o wycofaniu wniosku o pozwolenie na budowę – nie mógł znaleźć zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują żadnych wyjątków w zakresie możliwości prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z urzędu. W tej sytuacji zgoda pozostałych stron na jego umorzenie, czy też jej brak, nie ma znaczenia prawnego. Organ administracji nie może zmusić inwestora do kontynuowania udziału w postępowaniu inicjowanym jego wnioskiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody, B. P. i W. P. wnieśli o uchylenie tej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie kosztów postępowania według g norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 105 ust 1 k.p.a. – poprzez niewłaściwe przyjęcie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu, a w ocenie Skarżących przy umorzeniu postępowania zastosowany powinien być art. 105 ust. 2 k.p.a.; b) art. 7 k.p.a. – poprzez nie wykonanie wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; c) art. 77 i art. 80 k.p.a. – poprzez niewykonanie spoczywającego na organie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego oceny. W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że organ nie pytał pozostałych stron postępowania, czy zgadzają się na umorzenie postępowania. Podkreślili, że oni takiej zgody nie wyrażają, a ponadto umorzenie przedmiotowego postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z (...) r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Starosty Chodzieskiego z (...) r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w toku ww. postępowania doszło do skutecznego cofnięcia przez Inwestora – pismem z (...) r. – jego wniosku z (...) r. o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta zresztą nie była pomiędzy stronami sporna. Dopuszczalność cofnięcia takiego wniosku nie może budzić wątpliwości, skoro w postępowaniu administracyjnym odwołalność czynności procesowych jest regułą – przyjmuje się mianowicie, że uprawnienie do dokonania konkretnej czynności implikuje, co do zasady, również uprawnienie do jej odwołania (por. Z.R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 55) – a zarazem żaden przepis szczególny wyraźnie nie wyłącza ani nie ogranicza dopuszczalności odwoływania (cofania) wniosków o pozwolenie na budowę. Organy trafnie też uznały, że cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia takiego pozwolenia, a w konsekwencji – koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w takim przypadku, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Przepis ten nie dotyczy bowiem postępowań, które – tak jak postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (por. A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 206; por. też art. 32 ust. 4 pkt 1 i 1a ab initio pr.bud.) – mogą zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony. W ich przypadku cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie sprawia, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., i jego kontynuowanie przez organ nie jest już możliwe, lecz konieczne staje się umorzenie postępowania. Należy podkreślić, że taki pogląd dominuje obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku z 09 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 02 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2463/10 (CBOSA), w którym to wyroku skład orzekający podzielił te poglądy reprezentowane w doktrynie, które głoszą, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę albo odmawiającą uwzględnienia wniosku), może ten wniosek cofnąć, i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia): w całości lub też w określonej części (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). NSA wskazał przy tym również na poruszane już w orzecznictwie sądowym kwestie relacji pomiędzy art. 105 § 1 i 2 k.p.a. W tym kontekście przywołał aprobująco wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 586/10 (CBOSA), w którym WSA stwierdził, że odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek – wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, Casus 2008, nr 1, s. 38). Podobne stanowisko jest prezentowane w licznych wyrokach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z 18.06.2014 r., II OSK 130/13; z 22.01.2014 r., I OSK 2617/12; z 28.06.2012 r., II OSK 551/11; z 29.03.2012 r., II OSK 76/11; z 14.09.2011 r., II OSK 1339/10; z 04.08.2011 r., I OSK 1397/10; z 04 02.2011 r., II OSK 246/10; z 16.10.2001 r., II SA/Gd 2021/99 – CBOSA – oraz z 26.09.2001 r., V SA 381/01, LEX nr 78917; a także wyroki WSA: z 13.02.2014 r., II SA/Sz 1080/13; z 08.05.2012 r., II SA/Lu 151/12; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 478/09; z 25.09.2008 r., II SA/Ke 187/08 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie przytoczone wyżej wypowiedzi judykatury i doktryny w pełni podziela. Godzi się zauważyć, że akceptowana tu interpretacja zakresu zastosowania przepisów art. 105 § 1 i 2 k.p.a. znajduje dodatkowe oparcie w analizie unormowania zawartego w art. 61 § 2 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej może jedynie wyjątkowo, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć także z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, ale wówczas obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, zaś w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Skoro, jak wynika z przywołanego przepisu, w omawianej kategorii spraw, wszczynanych wyłącznie na żądanie strony, brak zgody tej strony na kontynuowanie postępowania wszczętego przez organ bez wymaganego wniosku skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania, to nie sposób przyjmować, że w podobnej sytuacji – kiedy to strona wyraźnie manifestuje swój brak zgody na kontynuowanie postępowania poprzez wycofanie swego wniosku – skutek owego braku zgody mógłby być inny. Trudno byłoby doszukać się w tym przypadku racjonalnego uzasadnienia dla takiej interpretacji. Przeciwnie, przyjęcie tezy o możliwości kontynuowania "z urzędu" postępowania wymagającego dla swego bytu wniosku strony (tu: postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), pomimo cofnięcia przez stronę (tu: inwestora) takiego wniosku (tu: o udzielenie pozwolenia na budowę), raziłoby swą nieracjonalnością. Ujawnia się ona szczególnie jaskrawo przy rozważaniu przypadku, wcale nie teoretycznego, gdy w wyniku postępowania kontynuowanego przez organ pomimo cofnięcia wniosku przez inwestora – a to wobec niespełnienia się którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 105 § 2 k.p.a. (np. wobec sprzeciwu jednej ze stron co do umorzenia tego postępowania) – organ doszedłby do przekonania o braku przeszkód do wydania pozwolenia na budowę. Wówczas, zgodnie z art. 35 ust. 4 pr.bud., byłby zobligowany udzielić pozwolenia inwestorowi, choć ten z ubiegania się o nie wcześniej już zrezygnował (wszak cofnął wniosek). W rezultacie inwestor, po przeprowadzeniu przez organ architektoniczno-budowlany całego postępowania administracyjnego, zwykle wysoce czaso- i kosztochłonnego, uzyskałby "z urzędu" pozwolenie jemu (inwestorowi) już zbędne, w dodatku wraz z obowiązkiem poniesienia opłaty z tytułu wydania tegoż. W ocenie Sądu takich konsekwencji odrzucanego tu poglądu – a w rezultacie i samego poglądu o stosowaniu art. 105 § 2 k.p.a. zamiast jego § 1 w razie cofnięcia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę – nie sposób zaakceptować (argumentum ad absurdum). W tym miejscu wypada wyjaśnić, że, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, w procesie wykładni prawa należy brać pod uwagę również konsekwencje społeczne i ekonomiczne, do jakich prowadzić będzie określona interpretacja danego przepisu, i wybrać taką spośród możliwych interpretacji, która prowadzi do konsekwencji najbardziej korzystnych (tzw. argument z konsekwencji, zaliczany do reguł wykładni funkcjonalnej). W szczególności należy więc odrzucić taką interpretację przepisu, która – tak jak w analizowanym wyżej przypadku – prowadziłaby do konsekwencji absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 169–170). Konkludując, cofnięcie przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi do obligatoryjnego umorzenia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W takim przypadku art. 105 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. W związku z powyższym należało uznać, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadłe w rozpoznawanej sprawie są w pełni prawidłowe, a zarzuty skargi – niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.