IV SA/Po 483/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr/ Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia 29 lutego 2016r. znak [...] Starosta O. odmówił D. N. aktualizacji danych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego T. gmina D. w części kartograficznej dotyczącej przebiegu granic działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] stanowiącej własność D. N.. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a i c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz.520 ze zm.). Postępowanie toczyło się na wniosek D. N. z dnia 14 maja 2015r. zawierający żądanie sprostowania mapy ewidencyjnej gminy D., wieś T., ark. Dz. [...] co do działki [...] w ten sposób, że granicą tej działki są : z jednej strony droga T. – T. z drugiej granica z działką [...], naprzeciwko granica z działką [...] oraz granica z działką [...] biegnąca od granicy z działką [...] do granicy z działką [...], czyli przedłużenie przez punkty graniczne od nr [...] przez nr [...] do granicy z działką [...] szkicu polowego z 3.03.1966r., zgodnie z linią zaznaczoną na pomarańczowo na załączonej do wniosku mapce oraz szkicu polowym. Wnioskodawca wskazał, że aktem notarialnym z 29.04.1929 r. A. i J. Ś. darowali swojej córce L. D. m.in. parcelę o obszarze ok. 5 mórg graniczącą na zachód z W. M., na południe z majątkiem P. , na wschód z J. T., a na północ z drogą polną T. – T.. Jednocześnie obdarowana zezwoliła i wniosła o wpis następującej służebności : "każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości S. wyk.32 i jego domownikom przysługuje prawo przez zabudowaną parcelę obdarowanej chodzić, jeździć i bydło pędzić. Droga winna być 7 m szeroka i stanowić połączenie resztówki z drogą T. – T.". Następnie L. D. przeniosła własność m.in. działki nr [...], [...] z nieruchomości zapisanej w kw S. wykaz 32. Do nowych ksiąg przeniesiono służebność drogi koniecznej. Nieruchomość wnioskodawcy Kw nr [...] dlatego jest obciążona służebnością drogi koniecznej dla każdoczesnego właściciela nieruchomości S. wykaz 32, czyli aktualnie właściciela działki nr [...]. Działka nr [...] (poprzednio [...]) ma powierzchnię 0,75 ha, tak jest wskazane w rejestrze gruntów oraz kw nr [...] Granica działki [...] biegnie wzdłuż granicy działki nr [...], od punktu nr [...] wskazanego w protokole granicznym z 3.03.1966r. do przecięcia z linią biegnącą wzdłuż punktów 4 i 3 wskazanych w protokole granicznym z 3.03.1966r. zatem zgodnie z linią zaznaczoną na pomarańczowo na załączonej do wniosku mapce oraz szkicu. Dlatego działka nr [...] ma powierzchnię 0,75 ha a nie znacznie mniejszą. Na mapie ewidencyjnej gminy D. wieś T. arkusz [...] pojawił się błąd. Droga o szerokości 7 m biegnąca wzdłuż działki nr [...] stanowi drogę konieczną dla każdoczesnego właściciela nieruchomości S. wykaz 32, ale jest częścią działki [...]. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że na podstawie mapy dochodzeniowej z 1962r. założono rejestr gruntów obrębu T., w którym zapisano pod numerem 29 działkę ewidencyjną 423 o pow. 0,75 ha, gdzie jako osobę władającą wpisano I. D.. Rejestr ten wraz z mapą stał się operatem ewidencyjnym. W operacie stwierdzono brak dokumentu, który stanowił podstawę ujawnienia działki nr [...] w części kartograficznej operatu ewidencyjnego. Ustalono również, że w roku 1966 geodeta J. T. dokonał pomiaru działki nr [...] o pow. 0,75 ha, przy czym sporządził protokół graniczny, w którym zapisał, że żądano wydzielenia działki zgodnie z aktem notarialnym z 1929r. W wyniku tej pracy działka nr [...] została oznaczona nr [...], ponadto geodeta dokonał utrwalenia na gruncie nowej granicy w ten sposób, że w punktach 2 i 3 osadził kamienie a od nimi centrycznie jako znaki podziemne rurki drenarskie. Operat został podpisany przez I. D., M. P. i H. M. i włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]/7/31/72. W wyniku tej pracy w części kartograficznej operatu ewidencyjnego na mapie ewidencyjnej wkreślono nowy numer działki ewidencyjnej [...], natomiast nie ujawniono go w części opisowej operatu. W roku 1989 na podstawie zawiadomienia PBN w O. z dnia 31.03.1989r. w jednostce rejestrowej nr [...] ujawniono własność H. D.. Również w tym samym roku na podstawie aktu notarialnego nr Rep. A nr [...] z 13.06.1989 H. D. przekazała gospodarstwo rolne na rzecz R. i F. N.. W roku 1995 dokonano okresowej kontroli operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmian w użytkach gruntowych, w wyniku której opracowano operat techniczny włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5.06.1995r. W ramach tej pracy w części opisowej operatu w miejsce działki [...] o pow. 0,75ha ujawniono działkę nr [...] o pow.0,75 ha, co wynikało z operatu wykonanego w 1966r. Dalej w roku 2012 firma geodezyjna GEO-BIT P. K. wykonała opracowanie bazy danych numerycznej obiektowej mapy ewidencyjnej m.in. dla obrębu ewidencyjnego T.. Wykonawca uwzględnił wszystkie dokumenty zgromadzone w zasobie geodezyjnym i kartograficznym przedstawiające przebieg granic ewidencyjnych działek. W roku 2014 ujawniono w operacie ewidencji gruntów i budynków akt notarialny Rep. Nr [...] z dnia 26.08.2014, którym to F. i R. małż. N. darowali D. N. m.in. nieruchomość oznaczoną numerami działek [...], [...] położoną we wsi T. gmina D.. Z treści aktu wynika, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, stodołą, oborą, budynkiem gospodarczym. Zatem w ocenie organu granice działki [...] zostały pomierzone 3 marca 1966r. w obecności zainteresowanych stron, a szkic polowy stanowiący nieoddzielną części protokołu granicznego przedstawiający przebieg granic przedmiotowej działki wskazuje, że jej granice przebiegają od północy w linii prostej od punktu 4 do punktu 3, od zachodu w linii prostej od puntu 3 do punktu 2 i graniczą na tych odcinkach z działką nr [...], od południa w linii prostej od punktu 2 do punktu 5 i graniczą na tym odcinku z działką nr [...] oraz od wschodu w linii prostej od punktu 5 do punktu 4 i graniczą na tym odcinku z działką [...]. Natomiast w akcie notarialnym z 29.04.1929r. zapisano, że małżonkowie Ś. darują na własność córce L. D. z nieruchomości S. wykaz 32 parcelę obszaru mniej więcej 3 mórg graniczącą na zachód z J. W., na południe z drogą polną T. – T., na wschód z J. W., a na północ z resztówką. Dalej z treści tego aktu notarialnego wynika, że L. D. zezwoliła na obciążenie darowanej parceli służebnością drogową o szerokości 7 m, która miała połączyć resztówkę z drogą T. – T. . Wykonane zatem opracowanie geodezyjne z dnia 3.03.1966r. nie jest zgodne z treścią aktu notarialnego z roku 1929, na który powołuje się geodeta J. T., ponieważ wydzielona działka [...] nie graniczy od strony zachodniej z nieruchomością będącą wówczas we władaniu J. W.. Nadto organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, pozyskał informacje i dokumenty dowodowe będące w posiadaniu Sądu Rejonowego w O. Wydziału Ksiąg Wieczystych, z których wynika, że księga wieczysta [...] prowadzona dla nieruchomości należącej do D. N. została założona 25.11.1966r. na podstawie umowy darowizny z dnia 29.04.1929r. oraz aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 22.11.1966r. Wpisu w dziale I-O powyższej księgi dokonano na podstawie dokumenty Opis i mapa z dnia 14.07.1966r. nr [...] sporządzonego przez Państwowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w O.. Dokument Opis i mapa z 14.07.1966r. przedstawia wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, który jednoznacznie wskazuje kształt działki ewidencyjnej [...]. Przedstawiony na tym wyrysie przebieg granic działki [...] jest tożsamy z mapą ewidencyjną oraz dokumentacją geodezyjną nr [...]/7/31/72 zgromadzoną w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Zatem zmiana przebiegu granicy działki [...] zgodnie z wnioskiem D. N. nastąpiłaby bez oparcia o nowe zdarzenie prawne i pozostawałaby w sprzeczności ze stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej [...], a tym samym naruszyłaby zasady wprowadzania do ewidencji gruntów i budynków zmian o charakterze podmiotowym. W trybie aktualizacji danych nie można wprowadzać zmian nie objętych nowym zdarzeniem prawnym rozumianym jako zdarzenie powstałe po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Natomiast sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji gruntów i budynków, a więc wad nieistotnych, odbywa się w trybie przepisów kpa, przy czym zmiana granic działki nie dotyczy spraw nieistotnych i nie może być dokonywana w trybie sprostowania. Organ ewidencji gruntów i budynków rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, natomiast nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. N. domagając się jej uchylenia i dokonania sprostowania mapy ewidencyjnej gminy D., wieś T. działka nr [...] i wskazanie, że służebność drogowa jest częścią działki nr [...] a nie innej działki. Operat ewidencyjny gruntów i budynków jest sprzeczny z materiałami źródłowymi powinien zostać poprawiony. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2016r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ wyjaśnił zasady wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków wynikające z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ustalił też stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie stwierdził, że zmiana przebiegu granicy działki nr [...] zgodnie z wnioskiem D. N. nastąpiłaby bez oparcia o nowe zdarzenie prawne i pozostawała w sprzeczności ze stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej. W trakcie aktualizacji nie można bowiem wprowadzać zmian nie objętych nowym zdarzeniem prawnym. Akt notarialny sporządzony w 1929r., na który powołuje się odwołujący jest niewątpliwie dokumentem urzędowym, jednakże wydanym blisko 90 lat temu. W późniejszym okresie powstały opracowania geodezyjne dotyczące spornej działki, w szczególności operat geodezyjny wykonany w 1966r. z pomiaru działki geodezyjnej nr [...]. To opracowanie było podstawą ujawnienia danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto w ocenie organu niniejsza sprawa dotyczy w istocie ustalenia zasięgu prawa własności działki nr [...]. Kwestie własnościowe rozstrzygają sądy powszechne. Skargę na powyższą decyzję złożył D. N. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z przepisami prawa domagając się przywrócenia własności do stanu faktycznego zgodnego z aktami notarialnymi i wpisami w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.), dalej jako ustawa geodezyjna, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek np. właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Podkreślić także należy, że posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia pojęciem "aktualizacji" a nie "prostowania" nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (vide wyrok wyżej wskazany oraz wyroki z dnia 13 października 2010 r., III SA/Kr 277/09, z dnia 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 960/12, z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, z dnia 27 października 2010 r., III SA/Kr 203/09, z dnia 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 272/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, zgromadzony na etapie administracyjnym materiał dowodowy uprawniał do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć odmownych. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Skarżący domaga się w istocie przywrócenia własności do stanu zgodnego z aktami notarialnymi i wypisami z rejestru gruntów, albowiem opracowanie geodezyjne z 3.03.1966r. jest niezgodne z treścią aktu notarialnego z 1929r. Rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to : komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Zatem w ramach postępowania ewidencyjnego nie można załatwić sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Aktualizacja danych ewidencyjnych obejmuje dwie sytuacje. Przede wszystkim jest ti wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust.1 i § 46 ust.2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów – pomyłek. Zmiana przebiegu granicy przedmiotowej działki nr [...] nastąpiłaby bez oparcia o nowe zdarzenie prawne i pozostawałaby w sprzeczności ze stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej. Powyższy wniosek nie oznacza jednak, że skarżący jest pozbawiony środków prawnych w sytuacji, gdy nadal podtrzymuje stanowisko, iż stan ewidencyjny w zakresie odzwierciedlenia przebiegu granic działki nr [...] nie odpowiada stanowi na gruncie. Stanowisko organów i tutejszego Sądu ma jedynie tę wymowę, że żądane przez stronę zmiany nie mogą nastąpić obecnie w postępowaniu aktualizacyjnym ewidencyjnym, bowiem nie zostały dla potrzeb tego postępowania – które ma charakter wyłącznie rejestrowy - wystarczająco udokumentowane. Nie przekreśla to jednak innych możliwości prawnych. Skarżący winien w pierwszej kolejności zwrócić się do sądu powszechnego w celu rozstrzygnięcia prawa własności swojej działki. Dopiero orzeczenie kończące postępowanie w tej sprawie byłoby podstawą do wprowadzenia ewentualnych zmian przez organy administracji publicznej. Takiego orzeczenia jednak w sprawie niniejszej nie przedstawiono, co uzasadniało odmowę przeprowadzenia aktualizacji. Stąd też nie mogło dojść do zarzuconego naruszenia § 44 rozporządzenia w zakresie nieutrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności oraz § 45 ust. 1 w zakresie, w jakim umożliwia on usuwanie błędnych i niezgodnych z prawem lub stanem faktycznym danych ewidencyjnych. Nie wykazano bowiem w sprawie, że aktualnie ujawniony w operacie stan prawny lub faktyczny jest nieprawidłowy. Zauważyć należy, że zgodnie z § 36 rozporządzenia, który to przepis stosownie do § 45 ust. 2 stosuje się odpowiednio przy aktualizacji operatu ewidencyjnego, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność dokumentowania żądanych zmian ewidencyjnych dowodami, które kreują nowe sytuacje prawne, natomiast sądy krytycznie wypowiadają się o korygowaniu wpisów ewidencyjnych na podstawie ponownej oceny dokumentów archiwalnych (wyrok z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Bk 812/13 oraz wyrok z dnia 4 lutego 2014 r., II SA/Bk 817/13, CBOSA). Dopóki więc skarżący nie przedstawi orzeczenia kończącego postępowanie rozgraniczeniowe, w którym zostanie wykazane, iż aktualne zapisy ewidencyjne obrazujące przebieg granic działki nr [...] są błędne, dopóty organy nie mają możliwości ingerencji w stan ewidencyjny przebiegu tych granic. Sąd nie kwestionuje faktu, że opracowanie geodezyjne z 3.03.1966r. jest niezgodne z treścią aktu notarialnego z 1929r., jednakże w niniejszym postępowaniu nie można dokonać aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w części kartograficznej dotyczącej przebiegu granic działki nr [...]. Jak już wspomniano kwestie zmiany granic dotyczą stanów własnościowych, które rozstrzygają sądy powszechne. Tylko w zakresie określonym w art.29 ustawy, rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane w trybie administracyjnym, a strona niezadowolona ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać przekazania sprawy sądowi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.