IV SA/Po 500/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2025 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania A. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "Z. (zwanej dalej "Przedsiębiorcą" lub "Skarżącą") od wydanej przez Zarząd Związku Międzygminnego Gospodarka Odpadami Aglomeracji [...] w likwidacji (dalej jako "Zarząd [...]" lub "organ I instancji") decyzji [...] z 30 lipca 2024 r. (znak sprawy: [...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (pkt 1) oraz umorzenia w części postępowania (pkt 2) – uchyliło ww. decyzję odnośnie pkt 1 i w to miejsce nałożyło na Przedsiębiorcę administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 r. dla Miasta [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...] oraz Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Miasta [...], Gminy [...], Gminy [...] (pkt 1) i utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] odnośnie pkt 2. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Przywołaną wyżej decyzją z 30 lipca 2024 r. Zarząd [...] nałożył na Przedsiębiorcę administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [Dz. U. z 2024 r. poz. 399; w skrócie "u.c.p.g."] w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2020 r. (pkt 1) oraz umorzył w części jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w 2021 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie, iż doszło do naruszenia dyspozycji art. 9g ust. 3 u.c.p.g., nastąpiło na podstawie sprawozdania złożonego przez Przedsiębiorcę w systemie BDO za 2020 r. Organ obliczył poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne według wzoru podanego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 2167; w skrócie "rozporządzenie MŚ"). Wynika z niego, że Skarżąca nie osiągnęła wymaganego poziomu w roku 2020 w odniesieniu do Miasta [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...], Miasta i Gminy [...] oraz Miasta i Gminy [...], Miasta [...], Miasta [...], Gminy [...], Gminy [...]. Organ I instancji zbadał również przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej zawarte w art. 189f k.p.a. i stwierdził, że przesłanki te nie zachodzą. Dalej wskazał, że na podstawie art. 3b ust. 3 u.c.p.g., w związku z nowelizacją przepisów, od 2021 r. dla odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie są wymagane poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, zatem zasadne było umorzenie postępowania w tym zakresie. W odwołaniu od opisanej decyzji Zarządu [...] – uzupełnionym o podpis wnoszącego na wezwanie organu – pełnomocnik Przedsiębiorcy, r. Ł., zarzucił naruszenie: (i) art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 194 ust. 5 oraz art. 196 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.; w skrócie "u.o."); (ii) art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; (iii) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, choć zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki; (iv) art. 6c ust. 1 i art. 9g pkt 1 u.c.p.g. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku przeprowadzenia postępowania dowodowego i autorytatywnym przyjęciu ziszczenia się przesłanek nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu; (v) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 u.o. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku wskazania przez organ I instancji kodu odpadu, którego niedotrzymanie poziomu recyklingu było podstawą nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej. Z powołaniem się na te zarzuty autor odwołania wniósł o uchylenie decyzji Zarządu [...] oraz umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zmieniwszy w części (dot. pkt 1) ww. decyzję Zarządu [...] – przywołaną na wstępie decyzją z 28.2.2025 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że Przedsiębiorca, jako podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości, wpisany do rejestru działalności regulowanej, był objęty obowiązkiem sprawozdawczym, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g., a także unormowanym w art. 9g u.c.p.g obowiązkiem osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa u.c.p.g. (za 2020 r.) oraz art. 3b ust. 1 u.c.p.g. (za lata następne). W tej sprawie kara pieniężna została Skarżącej wymierzona za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji odpadów budowlanych i rozbiórkowych (art. 3aa pkt 2 u.c.p.g.). Zarazem, wobec uchylenia – ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2361) – ust. 2 w art. 2b u.c.p.g., w latach 2021 i następnych dla odpadów budowlanych i rozbiórkowych nie są wymagane poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, więc Zarząd [...] słusznie – zdaniem SKO – umorzył w pkt 2 decyzji postępowanie za 2021 r., "[c]zego chyba nie zauważył pełnomocnik zaskarżając całą decyzję, a nadto wykazując, że w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych nie wymienia się grupy 17 jako składnika masy odpadów użytych do obliczania poziomów recyklingu". Tymczasem poziomy recyklingu w 2020 r. określało rozporządzenie MŚ z 2016 r. (w tabeli nr 2) – na 70%. Skarżąca, realizując obowiązek ustawowy, przekazała sprawozdanie za 2020 r. do Zarządu [...] za pośrednictwem strony BDO. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy niezbicie wskazuje, że Skarżąca w 2020 r. nie osiągnęła wymaganych poziomów. Zebrane dane i wyliczenia pokazują bowiem, że osiągnęła ona jedynie następujące poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku dla: Miasta i Gminy [...] – 7,59% (brakuje 62,41%), Gminy [...] – 2,86% (brakuje 67,14%), Gminy [...] – 25,85% (brakuje 44,15%), Miasta i Gminy [...] – 21,93% (brakuje 48,07%), Miasta i Gminy [...] 0,0% (brakuje "100%") [powinno być: 70%], Miasta [...] 0,0% (brakuje "100%") [powinno być: 70%], Miasta i Gminy [...] 46,40% (brakuje 23,6%), Miasta [...] 26,07% (brakuje 43.93%), Miasta i Gminy [...] 19,54% (brakuje 50,46%). Dalej SKO wyjaśniło, że sankcją ustawową za niedotrzymanie wymaganych poziomów jest kara pieniężna obliczona odrębnie dla wymaganego poziomu, na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g., zaś sposób obliczenia został określony w art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Przytoczywszy zarówno odnośne wzory, jak i podstawy prawne, SKO zaznaczyło, że Zarząd [...] szczegółowo opisał wyliczenie wysokości kary, z podstawieniem do wzoru wielkości wynikających ze sprawozdań Skarżącej, czytelnie wskazując sposób skorzystania ze wzoru, podstawione wartości i ostateczną wysokość kary, a SKO nie wnosi zastrzeżeń do tego wyliczenia; zastrzeżeń nie ma również Skarżąca. Ta ostatnia, prowadząc od 2016 r. działalność gospodarczą podlegającą regulacji, musiała wiedzieć, że we własnym interesie powinna przedsięwziąć wszelkie działania umożliwiające jej osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów. W kwestii zaś ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. SKO wskazało, że stopień szkodliwości czynu i zakres naruszeń jest znaczny, zaś ocena działalności Skarżącej za okresy inne niż rok 2020 nie ma znaczenia. Skarżąca, jako profesjonalista na rynku, kształtuje politykę umów z właścicielami nieruchomości i jest odpowiedzialna za zawarte umowy; winna być również świadoma cech terenu, na którym działa, rodzajów prowadzonej działalności i powiązanych z tym utrudnień. Odpowiedzialność z art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. jest niezależna od obiektywnych okoliczności, a nawet niezależna od stopnia racjonalności działań Skarżącej. Potwierdza to również art. 9zc u.c.p.g. Przesłanki, którymi kierował się Zarząd [...], są szeroko opisane w uzasadnieniu decyzji. Nic nie wiadomo, by Skarżąca została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i by uprzednia kara spełniła cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Analiza kolejnych paragrafów art. 189f k.p.a. również przyniosła odpowiedź negatywną w kwestii możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W pozostałej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO zaznaczyło, że: - zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, z późn. zm., w skrócie "o.p.") wysokość administracyjnej kary pieniężnej winna być zaokrąglona do pełnych złotych i wynieść [...] zł. Poza tym drobnym uchybieniem, SKO podzieliło ustalenia i stanowisko organu I instancji; - odnośnie do zarzutu nieprzesłuchania świadków – organ I instancji dopuścił wniosek dowodowy Przedsiębiorcy, jednak żaden z wezwanych świadków nie stawił się w wyznaczonym terminie, zaś pełnomocnik zawiadomił o kolizji terminów już po wyznaczonym terminie, co świadczy o nierzetelnym podejściu do sprawy, skoro terminy posiedzeń sądowych również wyznaczane są z wyprzedzeniem. Ponadto obecność pełnomocnika nie stanowi warunku przesłuchania świadków, zaś pełnomocnictwo dopuszczało udzielenie substytucji. SKO podzieliło pogląd Zarządu [...], że zachowanie pełnomocnika miało na celu świadome przedłużanie postępowania, o czym świadczą choćby wysyłane niepodpisane pisma (wniosek o uzupełnienie decyzji, odwołanie); - Skarżąca nie kwestionowała w żaden sposób podstawy wymierzenia kary pieniężnej, tj. złożonego przez nią sprawozdania, zaś materiału tego nie zmienią żadne dodatkowe zeznania świadków czy wyjaśnienia Skarżącej; - nie doszło również do naruszenia innych zarzucanych przepisów proceduralnych; - w kwestii przedawnienia kary pieniężnej – w świetle art. 9zf u.c.p.g. w zw. z art. 68 § 1 o.p. dopiero z datą doręczenia stronie decyzji nakładającej karę pieniężną powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe". Organ I instancji dowiedział się o naruszeniu prawa z chwilą złożenia przez Przedsiębiorcę sprawozdania za 2020 r., a tym samym trzyletni termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w 2021 r. i upłynął 31 grudnia 2024 r. Decyzja organu I instancji została doręczona Skarżącej 14 sierpnia 2024 r., zatem Zarząd [...] był uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o wymierzeniu Skarżącej przedmiotowej kary; - należało doprecyzować sentencję decyzji organu I Instancji poprzez wskazanie, jakich gmin dotyczyło postępowanie; - Zarząd [...] opisowo wskazał grupę odpadów w sentencji decyzji, zatem nie stanowiło uchybienia niewskazanie ich kodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, Przedsiębiorca, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zaskarżył decyzję SKO w całości, wnosząc o: (i) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, (ii) przeprowadzenie rozprawy, (iii) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, (iv) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1. art. 30 Konstytucji w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (w skrócie "rozporządzenie MKiŚ") – przez naruszenie zasady równości wobec prawa, polegające na niemożliwości uwzględnienia w poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z grupy 17; 2. "przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g." – przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu wykładni rozszerzającej dyrektyw ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w postaci uwzględnienia prewencyjnego i stymulacyjnego celu kary; 3. prawa procesowego: a. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – przez jego niezastosowanie, pomimo tego, że w niniejszej sprawie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, b. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. – przez jego niezastosowanie, pomimo tego, że w niniejszej sprawie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, c. "art. 233 § 1 pkt 2 lit. a o.p w zw. z" – przez jego niezastosowanie, polegające na zmianie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zasadnym było umorzenie postępowania z powodu przedawnienia zobowiązania; organ II instancji wydał decyzję, w której zmienił decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że brak możliwości uwzględnienia odpadów z grupy 17 powoduje dyskryminację Skarżącej, z uwagi na przeważający przedmiot prowadzonej działalności gospodarczej w stosunku do podmiotów prowadzących działalność jedynie z grupy 15 oraz 20. Skarżąca [pisownia oryginalna] "bez większego trudu mogłaby uzyskać wymagany poziom przygotowania do pontonowego użycia i recyklingu recyklingu odpadów komunalnych, co wynika chociażby z wyliczeń na podstawie przedstawionego powyżej wzoru". Ponadto, zdaniem Skarżącej, SKO lakonicznie i bezrefleksyjnie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, i nie wskazało, których konkretnie sprawozdań dotyczy wyliczenie, a nadto czy wyliczenie dotyczy danych po dokonaniu korekt, czy przed. Skarżąca wytknęła również podanie przez SKO błędnej podstawy prawnej wymierzenia kary oraz brak dokonania przez Zarząd [...] oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary. Zaznaczyła również, że Zarząd Związku Międzygminnego "S" w [...] decyzjami z 29 czerwca 2022 r. wymierzył Skarżącej kary pieniężne za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, a SKO nie przeanalizowało, czy decyzje te obejmują tożsamy, co w niniejszej sprawie, obszar oraz zakres przekazanych odpadów. SKO nie dokonało również szczegółowej analizy pod kątem przedawnienia. Końcowo autor skargi wyszczególnił złożone przez Przedsiębiorcę sprawozdania za lata 2019 i 2020 wraz z korektami, i podkreślił, że organ II instancji, ustalając okresy przedawnienia, winien wskazać datę początkową, od której należy liczyć jego termin. Ponadto ocenił, że zmiana rozstrzygnięcia przez SKO na obecnym etapie sprawy jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 3 czerwca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 500/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 09 września 2025 r. o sygn. akt III OZ 398/25, oddalił zażalenie Skarżącej na ww. postanowienie WSA. Pismem datowanym na 13 października 2025 r. (wpływ do Sądu: 24 października 2025 r.) Skarżąca ponownie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 06 listopada 2025 r. pełnomocnik (substytucyjny) Skarżącej, aplikant radcowski S., wniósł i wywiódł jak dotychczas, ze szczególnym uwzględnieniem ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Ponowny wniosek Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został rozpoznany i rozstrzygnięty odmownie, wydanym na rozprawie postanowieniem z 06 listopada 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 500/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2025 r. ([...]) – w przedmiocie (1) nałożenia na A. Z., prowadzącą działalność pod firmą "Z. , administracyjnej kary pieniężnej za niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g.") w odniesieniu do odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w rok 2020 oraz (2) umorzenia postępowania w sprawie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za niewypełnienie tego obowiązku w roku 2021 – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te – dotyczące zwłaszcza osiągniętych przez Skarżącą w 2020 r. (a wynikających ze złożonych przez nią odnośnych sprawozdań za ten okres) poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, na obszarze gmin wyszczególnionych w pkt 1 zaskarżonej decyzji SKO – Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że analiza stanowisk procesowych stron postępowania sądowego pokazuje, iż ww. okoliczności faktyczne nie były w istocie pomiędzy stronami sporne na etapie postępowania administracyjnego. W tym kontekście, wyszczególnienie po raz pierwszy w skardze wszystkich sprawozdań złożonych przez Skarżącą za lata 2019 i 2020 w odniesieniu do wszystkich gmin, z obszaru których odbierała ona odpady, z jednoczesnym zarzutem, "iż organ II instancji nie wskazał, o które dokładnie sprawozdanie chodzi", jawi się jako podyktowane wyłącznie względami taktyki procesowej, obliczonej na zaciemnienie obrazu kontrolowanej sprawy oraz dalsze przewleczenie postępowania w niej prowadzonego. Jest bowiem oczywiste, że chodzi o sprawozdania (z uwzględnieniem ewentualnych korekt) złożone za rok 2020 organom wykonawczym gmin wymienionych w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Ponieważ nałożona na Skarżącą administracyjna kara pieniężna dotyczy okresu dość odległego – bo roku 2020 – w pierwszej kolejności należało ocenić, czy nie doszło w tej sprawie do przedawnienia. W tym zakresie Sąd podziela wnioski SKO, że do przedawnienia nie doszło – lecz w oparciu na innej podstawie prawnej niż wskazana przez ten organ. W myśl przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO przepisu art. 9zf u.c.p.g.: "Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone już we wcześniejszych wyrokach tut. Sądu: z 12 czerwca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 337/25 i z 02 października 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 708/25 (o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) – a oparte na najnowszym, nw. orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej stosuje się przepisy art. 189g k.p.a., a nie przepisy Ordynacji podatkowej (jej art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1). Pogląd ten został wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z 14 stycznia 2025 r. o sygn. akt III OSK 1181/23, z 18 marca 2025 r. o sygn. akt III OSK 1884/23, a także z 16 kwietnia 2025 r. o sygn. akt III OSK 2371/23 – w których stwierdzono, że z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania. NSA wskazał przy tym, że ze względu na treść art. 189a § 2 k.p.a. zastosowanie ma w takiej sytuacji art. 189g § 1 k.p.a. Wypada zauważyć, że przywołany pogląd został wyrażony przez NSA na gruncie art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, z późn. zm.; w skrócie "u.o.") oraz kar nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy. Przywołany art. 202 u.o. stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zbieżność treściowa obu wyżej przywołanych przepisów – tj. art. 9zf u.c.p.g. oraz art. 202 u.o. – jak też względy systemowego ujęcia zagadnień dotyczących pozbywania się i gospodarowania odpadami, nakazują w pełni odnieść to stanowisko do kar wymierzanych na podstawie u.c.p.g. Dlatego też, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy wyjaśnić, że decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną aniżeli decyzja wymiarowa, której istotą jest konkretyzacja istniejącego wcześniej stosunku prawnego. W niniejszej sprawie po stronie Skarżącej nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na stronie w ogóle nie ciążył zatem żaden – nawet abstrakcyjny i ogólny – ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Z kolei przepis art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Skoro analizowana ustawa szczególna (u.c.p.g.) takiego rozwiązania nie przewiduje – a nie znajdują zastosowania przywołane przepisy Ordynacji podatkowej – to przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych jest w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego art. 189g § 1, który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa (por. wyrok WSA z 12.6.2025 r., IV SA/Po 337/25). Mając na względzie 5-letni okres przedawnienia, o którym mowa w cytowanym art. 189g § 1 k.p.a. – a który w niniejszej sprawie należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym nie został osiągnięty wymagany poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, tj. od końca roku 2020 – należy stwierdzić, że w sposób oczywisty termin ten nie upłynął jeszcze w czasie orzekania przez organ I instancji (30 lipca 2024 r.), ani też podczas orzekania przez organ II instancji (28 lutego 2025 r.) W konsekwencji należało przystąpić do oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi. Jest poza sporem, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] stanowiły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z jej art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 na czele. W myśl ww. przepisów przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. – tu: obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 (pkt 1) – podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu (art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.). Karę tę oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (zob. art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Wypada w tym miejscu zauważyć, że wobec Skarżącej zostały też wydane, wzmiankowane w skardze, decyzje (Zarządu) Związku Międzygminnego "S" nakładające kary pieniężne za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne za 2020 rok. Ponadto Sądowi wiadomym jest z urzędu o wydaniu innej jeszcze – niewymienionej w skardze – decyzji organu ww. związku międzygminnego z 22 września 2021 r. (nr [...]), utrzymanej w mocy decyzją SKO z 30 listopada 2021 r. (nr [...]). Skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 lutego 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 11/22, od którego skarga kasacyjna wywiedziona przez Skarżącą została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r. o sygn. akt III OSK 1216/22. Już w powyższych orzeczeniach wskazywano Skarżącej, że nie mogło znaleźć zastosowania w sprawie o karę pieniężną dotyczącą roku 2020 rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 1530; w skrócie "rozporządzenie MKiŚ"), wydane na podstawie art. 3b ust. 3 u.c.p.g. Przepis ten (ust. 3) został bowiem dodany dopiero z dniem 31 grudnia 2020 r. przez ustawę z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2361; w skrócie "zm.u.c.p.g.2020"), mocą której zarazem uchylono ust. 2 w art. 3b u.c.p.g., który to przepis (ust. 2) w jeszcze wcześniejszym stanie prawnym (obowiązującym do 31 grudnia 2019 r.) zawierał delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia poziomów określonych w art. 3b ust. 1; 2) sposobów obliczania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, kierując się koniecznością możliwości zweryfikowania ich osiągnięcia przez każdą gminę. Na podstawie owej uprzednio obowiązującej delegacji ustawowej (tj. art. 3b ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu sprzed 01 stycznia 2020 r.) zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. I to właśnie to rozporządzenie MŚ miało zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z art. 6 zm.u.c.p.g.2020: "Do obliczania poziomów, o których mowa w art. 3aa ustawy zmienianej w art. 1 [tj. u.c.p.g. – uw. Sądu], stosuje się sposób określony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568, 695 i 875) [tj. przed 01 stycznia 2020 r. – uw. Sądu]". Kwestię tę zasadnie podkreśliło również SKO w motywach zaskarżonej decyzji. Tym bardziej jako niezrozumiały jawi się zarzut skargi dotyczący rzekomego naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia MKiŚ (w zw. z art. 30 Konstytucji RP i art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.) – skoro ta regulacja podustawowa (rozporządzenie MKiŚ) nie znajdowała zastosowania w kontrolowanej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przez zastosowanie "wykładni rozszerzającej dyrektyw ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w postaci uwzględnienia prewencyjnego i stymulacyjnego celu kary", wypada zauważyć, że strona skarżąca przypisuje SKO twierdzenia, które nie znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca wytknęła ponadto, że SKO powołało błędną podstawę prawną wymierzenia kary – nie wyjaśniając jednak, który konkretnie przepis został powołany błędnie, a który, zdaniem autora skargi, winien zostać powołany – jednocześnie sama wskazując w tym zakresie tożsame, co organy obu instancji, przepisy: art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, a co już zostało wyżej zasygnalizowane – Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie kwestionowała ani faktu nieosiągnięcia w 2020 r. wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, ani sposobu wyliczenia przez organy wysokości nałożonej kary pieniężnej. Również w ocenie Sądu kwestie te nie budzą w kontrolowanej sprawie żadnych wątpliwości. Z kolei oczywiście bezpodstawnie Skarżąca zarzuciła organom obu instancji brak oceny, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. – gdyż wyczerpujące rozważania w tej mierze znalazły się zarówno motywach zaskarżonej decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...]. Przywołany art. 189f k.p.a. stanowi, że: "§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia." Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że stwierdzone braki w osiągnięciu wymaganych poziomów (70%) recyklingu lub odzysku – sięgające w dwóch przypadkach nawet pełnej kwoty (dot. Miasta i Gminy [...] oraz Miasta [...]), a zasadniczo przekraczające 40% (za wyjątkiem Miasta i Gminy [...], gdzie brakuje "tylko" 23,6%) – to wartości duże, co oznacza, że zakres, a tym samym i waga naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., oraz stopień szkodliwości są znaczne. Słusznie przy tym SKO zauważyło, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na miarkowanie wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Ponadto należy zaznaczyć, że zasady wymiaru kary określone w art. 9zc u.c.p.g. – w myśl których przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu – nie mają zastosowania do kary, o jakiej mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., gdyż art. 9zc u.c.p.g. ma zastosowanie do innych kar, enumeratywnie wymienionych w treści tego przepisu (por. wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3246/17). Zarazem, wbrew sugestiom autora skargi, jest jasne, że wymienione w skardze decyzje w przedmiocie administracyjnych kar pieniężnych wymierzonych Skarżącej przez Zarząd Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów - SELEKT" nie obejmują "tożsamego obszaru oraz zakresu przekazanych odpadów", których dotyczy decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie Jest bowiem faktem notoryjnym, że ww. związek międzygminny (SELEKT) zrzesza inne gminy niż [...]. Nie może więc być w tym przypadku mowy o wystąpieniu przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. (że mianowicie "za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej"). Zarazem Skarżąca nie podnosi, aby zaistniała przesłanka z art. 189f § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (tj. że "strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe"). Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie nie zaszły przesłanki, których dopiero kumulatywne wystąpienie pozwalałoby na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Kara pieniężna za niewykonanie spornego obowiązku należy do kategorii bezwzględnie nakładanych, a jej wysokość zależy przede wszystkim od brakującej masy odpadów danej frakcji, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna, polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być przy tym oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu, jakim w tym przypadku jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami, opartego o selektywną zbiórkę odpadów w kontekście zasady przezorności. Z powyższym założeniem koresponduje wyrażane w judykaturze stanowisko, w myśl którego do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej może dojść tylko wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że wymagany poziom recyklingu nie został osiągnięty wyłącznie z przyczyn od niej niezależnych (por. np. wyrok WSA z 6.2.2024 r., IV SA/Wa 2755/23, i tam przywołane dalsze orzecznictwo). Podkreślenia przy tym wymaga, że adresatem obowiązków określonych w przepisach u.c.p.g. jest podmiot zawodowo zajmujący się odbieraniem odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Skarżąca, jako profesjonalista (przedsiębiorca), powinna być świadoma konsekwencji wynikających z tej ustawy za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. Obowiązki wynikające z u.c.p.g. mają na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym wypadku podmiot odbierający odpady nie byłby w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem (por. np. wyrok WSA z 13.3.2018 r., IV SA/Wa 3015/17). Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć odpowiedniej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z przepisów prawa. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Niezasadny, a wręcz niezrozumiały, okazał się zarzut naruszenia art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, z późn. zm.; w skrócie "o.p."), gdyż – po pierwsze – przepis ten w ogóle nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie (lecz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Po drugie, z samej treści ww. przepisów o.p. i k.p.a. wynika możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji tzw. reformatoryjnej ("zmieniającej" rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji). A po trzecie, w tej sprawie organ II instancji orzekł – nominalnie – na korzyść Skarżącej (zmniejszając wysokość nałożonej na nią kary o [...] zł). Na marginesie Sąd zauważą (podobnie jak uczyniło to SKO w odniesieniu do analogicznego wniosku zawartego w odwołaniu), że żądanie skargi uchylenia zaskarżonej decyzji "w całości" – a więc także w tej części, która dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomów recyklingu w roku 2021 – stanowi zasadniczo działanie na niekorzyść strony. Tymczasem Sąd obowiązuje, statuowany w art. 134 § 2 p.p.s.a., zakaz orzekania na niekorzyść strony (tzw. zakaz reformationis in peius). Sąd, działając z urzędu, nie stwierdził również innych, niż zarzucone w skardze, naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W szczególności sposób wyliczenia nałożonej kary jest poprawny (i w istocie niekwestionowany nawet przez Skarżącą), a organy wyczerpująco odniosły się zarówno do podstaw prawnych, jak i ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.