IV SA/Po 503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Jerzy Stankowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Prokuratury Rejonowej P.-W. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] r. sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy S.. Autor skargi wskazał, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 1994 nr 19, poz. 70 z 1994 r. ze zm.) zaskarża w całości uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]2008 r. sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy S. zarzucając jej rażące naruszenie prawa art.4 § 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego Dz. U. z 2005r, Nr 31, poz.266 ze zm. - dalej jako: u.o.p.l) oraz art. 18 ust 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez brak uregulowania w Uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu oraz brak kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, a także poprzez nieuprawnione ustalenie, że lokale zasobu mieszkaniowego mogą być wynajmowane osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu oraz posiadają zameldowanie stałe lub czasowe na terenie gminy w określonym czasie lub posiadają zatrudnienie na terenie gminy. W dalszej kolejności wskazano na nieuprawnione określenie minimalnej wysokości osiąganego dochodu, który uprawnia do ubiegania się o najem lokalu z zasobów gminy, a także na nieuprawnione powtarzanie i modyfikowanie zapisów ustawy. W tym zakresie autor skargi wskazał na przepisy § 6 ust.4, § 8, §25 pkt 1-4, §26 zaskarżonej uchwały. Ponadto, wskazano na rażące naruszenie prawa poprzez nieuprawnione wskazywanie kręgu osób, które mogą ubiegać się o lokal poza osobami uprawnionymi ustawowo ( § 7 ust. 1); a także poprzez wprowadzanie nieznanego ustawie pojęcia "niedostatku" ( § 9 ust.2). Prokurator zarzucił również nieuprawnione ustalenie warunków umowy najmu tj. określanie czasu na który zawiera się umowę najmu lokalu socjalnego ( § 11) oraz konieczności wpłaty ustalonej kwoty kaucji (§21). W dalszej kolejności wskazano na przyznanie zbyt szerokich uprawnień decyzyjnych Społecznej Komisji Mieszkaniowej wbrew zapisom ustawowym. W tym zakresie autor skargi wskazał na przepisy § 17 ust. 2 pkt c,18 ust.3 zdanie drugie, §19 ust.2 zaskarżonej uchwały. Ponadto, wskazano na rażące naruszenie prawa poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i udzielenie zbyt szerokich uprawnień burmistrzowi, wskazując w tej kwestii na przepis §24 zaskarżonej uchwały. W dalszej kolejności wskazano na nieuprawnione ograniczenie kręgu osób mogących wynajmować lokal z zasobów gminy, pomimo braku po stronie rady miasta upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe. Powołując się na treść art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...]2008 r. sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy S. w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o zawieszenie postępowania, wyjaśniając, że po analizie zarzutów zawartych w skardze oraz biorąc pod uwagę konieczność uaktualnienia oraz weryfikacji części zapisów zaskarżonej uchwały, uznano, że pilnie zostaną podjęte prace nad zmianą regulacji zawartych w uchwale. Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej P.-W. wniósł o oddalenie wniosku Rady Miejskiej w S. o zawieszenie postępowania wskazując na to, iż uchylenie uchwały wywołuje odmienne skutki niż stwierdzenie jej nieważności(k. 27). Postanowieniem z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. IV SA/Po 503/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego (k.29). Pismem z dnia 04 października 2011 r. Rada Miejska w S. przesłała do akt sprawy uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S., która to uchwała w § 23 uchyla uchwałę będącą przedmiotem skargi Prokuratora. Podkreślono przy tym, że [...] 2011 r. uchwała ta została przesłana do Wojewody Wielkopolskiego celem publikacji (k.42). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem - w ustalonym stanie faktycznym - zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej nieważności czego domagał się Prokurator. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że na mocy § 23 uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S., utraciła moc zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...]2008 r. sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy S. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2008 r. Nr 237, poz. 4088 – dalej również jako: zaskarżona uchwała). W świetle powyższego zbadać należało czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ziściły się przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...]2008 r. sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy S.. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku - jeżeli - zaskarżona uchwala - może być zastosowana - do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jednoznaczne w tej sprawie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 22.03.2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok NSA z 27.09.2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Rozpoznając zatem niniejszą sprawę Sąd musiał wziąć pod uwagę zasadność stwierdzenia nieważności uchwały już uchylonej. W świetle powyższego, przede wszystkim uwzględnienia wymagało rozróżnienie skutków jakie wywołuje stwierdzenie nieważności, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków jakie wywołało już uchylenie zaskarżonej uchwały. Uchylająca zaskarżoną uchwałę, uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z [...] 2011 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2011 r. Nr 298, poz. 4811. Uchwała ta weszła w życie z dniem 22 listopada 2011 r. i z tym dniem uchylona została również uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...]2008 r. sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy S. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2008 r. Nr 237, poz. 4088). Przyjąć zatem należy, że z tą datą przepisy zaskarżonej uchwały zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że uchylenie przepisów uchwały przez radę gminy oznacza, wyeliminowanie ich ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Przyjąć zatem należy, że dopiero - po tej dacie - wskazane przepisy nie znajdowały już zastosowania. W złożonej do Sądu skardze Prokurator wniósł o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie, stwierdzenie nieważności uchwały - czego domagał się Prokurator - wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury, stwierdzenie nieważności uchwały jest uzasadnione gdy jej uchylone przepisy można nadal zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Jak podkreśla się, bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (por. Uchwała TK z 14.09.1994 r., sygn. W 5/94, Lex nr 25333). Jednocześnie utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany (por. wyrok TK z 11.04.1994 r., sygn. K 10/93, Lex nr 25111). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania, na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przepisy zaskarżonej uchwały regulowały zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy S.. Uchwała ta od początku jej obowiązywania stanowiła podstawę do zawierania (względnie odmowy zawarcia) umów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie określonych przepisów uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie tych przepisów dopiero ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wymienione przepisy w okresie od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności przepisów uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd oznacza więc, że unormowania w niej zawarte należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. W świetle tych ustaleń, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, odmienność skutków jakie powoduje stwierdzenie nieważności uchwały, w porównaniu ze skutkami jakie wywołuje uchylenie uchwały nie pozostawiała wątpliwości co do zasadności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo wcześniejszego jej uchylenia. Uprzedzając zasadnicze rozważania w tej sprawie wskazać należy, że jakkolwiek ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego Dz. U. z 2005r, Nr 31, poz.266 ze zm. – dalej jako: ustawa o ochronie praw lokatorów). Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 20.03.2002 r., II SA/Wr, OwSS 2002/3/73), jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006, s. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jak trafnie wywodzi Prokurator i co w odpowiedzi na skargę pośrednio przyznała sama Rada Miejska w S. zaskarżona uchwała wymagała weryfikacji. Analiza jej treści prowadzi, bowiem do wniosku, że w zasadniczej mierze zaskarżona uchwała dotknięta była nieważnością. Punktem wyjścia zatem dla dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały winna być wykładnia norm ustawowych stanowiących podstawę prawną do podjęcia uchwały w celu ustalenia zakresu upoważnienia ustawowego. Upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W art. 21 ust.3 tej ustawy określono, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten określa materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, a posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się, co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie (por. wyrok NSA z 29.09.2011 r., sygn. I OSK 1126/11). Już zestawienie treści art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów z treścią zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w S. nie wywiązała się z ciążących na niej w tym zakresie obowiązków. Stosownie, bowiem do treści art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu (pkt 1) oraz kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m² (pkt 7). Tymczasem, analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że choć w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawodawca nakładał na gminy obowiązek uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określających wskazane elementy, to jednak zaskarżona uchwała nie regulowała kwestii wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu, ani kryterium oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m². Pominięcie któregoś z wymienionych przepisem art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów elementów skutkuje brakiem realizacji upoważnienia ustawowego. Takie zaniechanie prawodawcze polega na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. Taki stan rzeczy bez wątpienia dowodzi sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem. Jak wskazują, bowiem znawcy problemu w ścisłym tego słowa znaczeniu zaniechaniem prawodawczym jest bezczynność polegająca na niepodjęciu aktu prawodawczego, gdy obowiązek jego wydania przewiduje przepis prawa. Natomiast do szeroko rozumianych zaniechań prawodawczych zaliczyć należy sytuacje gdy akt prawodawczy nie zawiera wszystkich elementów nakazanych przepisami prawa. Tego rodzaju bez wątpienia stanowią naruszenie prawa (M.Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego, Administracja 2006 nr 1, s. 21 in.). W orzecznictwie Sądowym zwraca się niekiedy uwagę na rozbieżność poglądów, formułowanych na gruncie skarg dotyczących tego naruszenia. Pamiętać jednak należy, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Mając na uwadze powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może budzić, że sprzeczność ta ma charakter istotny, zważywszy na brak instrumentu służącego przeciwdziałaniu bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego w omawianym zakresie. Już z tego względu koniecznym było stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. Przystępując do omówienia pozostałych zarzutów podniesionych w złożonej do Sądu skardze, wskazać należy, że jak trafnie zwrócił uwagę Prokurator, w myśl przepisu § 3 zaskarżonej uchwały prawo do ubiegania się o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy przysługuje wyłącznie osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, oraz, których miejscem zameldowania w ostatnich pięciu (w przypadku meldunku na pobyt stały) lub siedmiu latach (w przypadku meldunku na pobyt czasowy) była gmina S.. Podzielić w tej kwestii należy zarzuty Prokuratora, że omawiany przepis bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną mieszkańców, w kontekście uprawnień wynikających z zaskarżonej uchwały, w zależności od długości okresu zameldowania na tym terenie gminy S.. Tymczasem, gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które nie posiadają zameldowania stałego czy czasowego. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma znaczenia fakt zameldowania ani okres jego trwania. Mieszkańcem gminy jest bowiem każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 16 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie stwierdzano, że wyłączenie członka wspólnoty samorządowej z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z gminą, z powodu braku zameldowania (czynności materialno-technicznej) narusza przywołane wyżej przepisy oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (zob. wyroki: NSA z 17 listopada 2004 r., OSK 883/04). W tej kwestii należy jeszcze podnieść, że wykładnia celowościowa przepisów określających wspólnotę samorządową wskazuje wyraźnie na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze tej gminy, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "stałego zameldowania". Z kolei miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru (woli) konkretnej osoby, przy czym o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Z tych względów osoby, które nie posiadają stałego zameldowania na terenie gminy nie pozostają poza kręgiem członków wspólnoty samorządowej. W następnej kolejności wskazać należy, że przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne - osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do niewłaściwego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. W tym zakresie przesądzić należało zatem o zasadności skargi Prokuratora dotyczącej wadliwości § 6 zaskarżonej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że wadliwość zaskarżonej uchwały nie pozostaje bez wpływu na dalsze przepisy zaskarżonej uchwały, o tyle o ile wiążą one określone skutki z uprzednim spełnieniem warunku, jakim jest uzyskiwanie minimalnego dochodu. W tym zakresie spojrzeć należy na § 22 zaskarżonej uchwały, który zobowiązuje do przedłożenia wynajmującemu informacji o swoich dochodach obliczonych zgodnie z § 6 oraz o aktualnej sytuacji mieszkaniowej, pod rygorem skreślenia z listy, w razie niespełnienia tego warunku. W tym miejscu należy zwrócić również uwagę na omyłkę, bowiem precyzyjnie wskazując, przepis § 22 zobowiązuje do przedstawienia dochodu obliczonego zgodnie z "§ 6 ust. 3", podczas gdy kwestie tę regulują ust. 2 ,4 i 5 § 6, natomiast ust. 3 § 6 zaskarżonej uchwały wskazuje sposób definiowania osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę na pewną niekonsekwencję redakcyjną, polegającą na posłużeniu się w treści tego samego aktu prawa miejscowego dwoma definicjami jednego pojęcia. Wadliwość ta stanowi o istotnej wadzie zaskarżonej uchwały. Zauważyć należy, że wskazując jakie lokale tworzą zasób lokali socjalnych zaskarżona uchwała wskazała, iż zasób ten tworzą "lokale o obniżonej wartości użytkowej i z gorszym wyposażeniem technicznym" (§ 8 zaskarżonej uchwały). Tymczasem, ustawowa definicja "lokalu socjalnego" sformułowana została w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów i stosownie do jej treści pod pojęciem tym należy rozumieć lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Pojęciem tym, tj. pojęciem "lokalu socjalnego, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów" posłużono się w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Jak wynika z zestawienia obu przepisów zaskarżonej uchwały pojęcie lokalu socjalnego w rozumieniu § 8 nie jest tożsame z definicją wskazaną w § 9 ust. 1. Zwrócić należy również uwagę, że pojęciem lokalu socjalnego posłużono się w § 10, § 11, § 15 i § 17 zaskarżonej uchwały, przy czym w żadnym wypadku nie wskazano, o jaki lokal socjalny chodzi ( w rozumieniu § 8 czy § 9 ust. 1). Okoliczność ta skutkuje niedostateczną jasnością i precyzją wszystkich wskazanych przepisów, nie jest bowiem wiadome co w istocie rzeczy było intencją uchwałodawcy. W dalszej kolejności podnieść należy, że trafnie wskazano w skardze na wadliwość § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały z uwagi na niezgodność z art. 4 ust. 2 oraz 21 ust. 3 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem wskazane przepisy wskazują jedynie na konieczność uregulowania warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podzielając spostrzeżenia Prokuratora wskazać należy, że ustawodawca nie przyznał radzie gminy kompetencji do wiążącego określenia terminu, na jaki może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego (por. § 11 zaskarżonej uchwały), czy też wysokości oraz sposobu ustanowienia kaucji na pokrycie należności z tytułu najmu ( §21 zaskarżonej uchwały). O okresie trwania umowy najmu lokalu socjalnego ustawodawca postanowił w art. 23 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazując w ust. 1, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Z kolei zgodnie z art. 23 ust. 3 powołanej ustawy zdanie pierwsze, umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Natomiast na temat dopuszczalności wprowadzenia do umowy najmu kaucji zabezpieczającej ustawodawca wypowiedział się w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowiąc, że zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Ustawodawca nie przesądził tym samym obligatoryjnego charakteru kaucji oddając tym samym inicjatywę w jej ustanowieniu stronom umowy najmu lokalu. Za nieważne zatem należało uznać postanowienia zaskarżonej uchwały, które modyfikowały treść ustawy, jak w przypadku wprowadzenia ścisłego okresu najmu lokalu socjalnego (§11 zaskarżonej uchwały) oraz przesądzenia o obowiązkowym charakterze kaucji zabezpieczającej na pokrycie należności z tytułu najmu (§21 zaskarżonej uchwały). Należy, bowiem jeszcze raz podkreślić, że akt prawa miejscowego znajduje się w hierarchii źródeł powszechnie obowiązującego prawa poniżej ustawy i dlatego nie może modyfikować jej postanowień. W następnej kolejności wskazać należy, że ustawodawca w art.21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów nie określił form, w jakich może być sprawowana kontrola społeczna, pozostawiając radom w tym zakresie zupełną swobodę. Poddanie kontroli społecznej oznacza powołanie organu mającego realizować i urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. Organ taki może być wyłącznie organem kontrolnym (opiniującym), współdziałającym z organami uprawnionymi przy realizacji zadań ustawowych. Powołana przez Radę Miasta S.a Komisja Mieszkaniowa uzyskała kompetencje znacznie większe niż przewiduje to ustawa o ochronie praw lokatorów. Utworzono organ doradczy, nazwany Komisją Mieszkaniową, wyposażając go w kompetencje obejmujące "rozpatrywanie odwołań (§ 17 ust. 3 pkt 3), "skreślanie z listy osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu" (§ 18 ust. 3), "decydowanie o kolejności wskazania lokalu do zamieszkania (§ 19 ust. 2), a więc z przekroczeniem delegacji ustawowej. Komisja mieszkaniowa może być - wyłącznie - organem kontrolnym, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art.21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem wskazanego przepisu. W dalszej kolejności wskazać należy na przekroczenie delegacji ustawowej i udzielenie zbyt szerokich uprawnień burmistrzowi w sytuacjach szczególnych przypadków, o czym mowa w § 24 zaskarżonej uchwały. Stosownie do treści tego przepisu, w szczególnych przypadkach, uzasadnionych potrzebami miasta, Burmistrz Miasta i Gminy S. może, poza trybem określonym w uchwale, wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami nie posiadającymi tytułu prawnego do innego lokalu. W ocenie Sądu takie unormowanie wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, która w zakresie pierwszeństwa przyznawania lokali komunalnych upoważnia radę gminy tylko do tego, by określić "kryteria wyboru osób", którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów). Należy zauważyć, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym - w omawianym kontekście termin "kryterium" znaczy tyle, co: "miernik, sprawdzian służący za podstawę oceny, podziału, pomiaru czegoś; probierz" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), "miernik służący za podstawę oceny; sprawdzian, probierz" (Mały słownik języka polskiego, pod red. E. Sobol, Warszawa 1999). Oznacza to, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad ustalania pierwszeństwa przydziału lokali, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić". Takich wymagań nie spełnia klauzula "szczególnie uzasadnionych przypadków", która, w praktyce, swobodnemu uznaniu Burmistrza pozostawia decyzję, czy dany przypadek jest, czy też nie jest, "szczególnie uzasadniony". To z kolei stwarza szerokie pole do niepożądanej arbitralności organu gminy (tu: Burmistrza) w przyznawaniu konkretnym osobom (rodzinom) lokali komunalnych, którą to arbitralność uchwała wydawana w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów miała niewątpliwie eliminować (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.09.2011 r., sygn. IV SA/Po 607/11). Nawiązując natomiast do zarzutów skargi dotyczących wadliwości § 24 i § 25 zaskarżonej uchwały, to podzielić należy stanowisko Prokuratora co do powtórzenia zapisów art. 11 ust.2 pkt 1-4 oraz art. 11 ust. 1 zd. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, gdy tymczasem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane ani modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego. Powyższe również przesądziło o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały. W dalszej kolejności wskazać należy na wadliwe sformułowanie § 14 zaskarżonej uchwały. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że - jak wskazano - "zamiana na inny wolny lokal, będący w zasobach gminy, z wyłączeniem art. 16, może być dokonywana każdorazowo za zgodą Burmistrza". Zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała dzieli się na paragrafy, stąd też wyłączenie sformułowane w § 14 budzi uzasadnione wątpliwości. Z przepisu § 14 zaskarżonej uchwały nie wynika, bowiem czy wyłączenie dotyczy sytuacji opisanych § 16 zaskarżonej uchwały, czy też chodzi o akt rangi ustawowej, a jeśli tak to o który. Okoliczność ta skutkuje niedostateczną jasnością i precyzją wskazanego przepisu, nie jest bowiem wiadome co w istocie rzeczy było intencją uchwałodawcy. Z tego też względu również przepis § 14 zaskarżonej uchwały zakwestionowanej części, jawi się jako wadliwy w stopniu istotnym. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę, że w świetle analizy poglądów judykatury utrata mocy obowiązującej uchylonego aktu nie następuje, gdy jego przepisy nadal są stosowane. W szczególności chodzi o takie sytuacje gdy uchylony przepis np. nakłada obowiązek uiszczenia określonych opłat lub określa granice - podlegających wypłacie – kwot, albo też nadal daje podstawę do egzekwowania należności pieniężnych. Chodzi zatem o sytuacje gdy wadliwe przepisy - nadal - mogą być stosowane w sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (por. wyrok NSA z 22.03.2007 r., sygn. II OSK 1776/06, postanowienie NSA z 26.10.2010 r., sygn. I OSK 1765/10). Mając zatem na uwadze w jak znacznym zakresie zaskarżona uchwała dotknięta jest wadliwością oraz to jak istotne są to wady, a także fakt, iż aktualnie przepisy zaskarżonej mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.