IV SA/Po 518/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi T. Polska Spółka Akcyjna na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Wnioskiem z dnia 24 października 2012r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" w R. (dalej: "wnioskodawca", "odwołujący" lub "skarżący") wystąpiło na podstawie art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "organ I instancji") o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją PINB nr [...]z dnia [...].06.2009r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr-[...] wraz z kontenerem telekomunikacyjnym oraz przyłączem energetycznym zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. Ż.w P.z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę , o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że złożenie niniejszego wniosku jest konieczne albowiem inwestycja stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi bowiem nie spełnia wymogów art.32 ust.1 pkt 1 oraz art.35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w P. nr [...]z dnia [...] czerwca 2009r. dotyczącą udzielenia P. T.C. spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] Nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul.Ż., na działce o numerze geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i wskazał, że decyzją Starosty P. z dnia [...]września 2009r. nr [...] udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii. Następnie postanowieniem z dnia [...].07.2007r. Starosta P.i wstrzymał wykonanie tejże decyzji, a Wojewoda po rozpoznaniu odwołania postanowieniem z dnia [...].09.2007r. utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Następnie decyzją z [...].02.2008r. nr [...] PINB odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie stacji i tą decyzję WWINB uchylił decyzją z dnia [...].04.2008r. Kolejną decyzją z dnia [...]czerwca 2009r. nr [...]PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót (pozostawał montaż na wieży 8 sztuk anten radiolinii). Decyzją z dnia [...].10.2010r. Starosta P. uchylił decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe; Wojewoda po rozpoznaniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...].12.2010r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. Następnie dnia [...].12.2010r. Stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek o wznowienie postępowania z urzędu i dopuszczenie do udziału w sprawie. Postanowieniem z dnia [...].01.2011r. nr [...]PINB wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii, a postanowieniem z dnia [...].01.2011r. nr [...]odmówił dopuszczenia we wszczętym postępowaniu i uznania za stronę organizacji. Kolejną decyzją z dnia [...].02.2011r. nr [...]PINB uchylił decyzję nr [...]z [...].06.2009r. i odmówił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Po rozpoznaniu jego odwołania WWINB decyzją z dnia [...].04.2011r. uchylił decyzję I instancji. Następną decyzją z dnia [...].05.2011r. nr [...]PINB uchylił decyzję własną nr [...]z [...].06.2009r., a WWINB decyzją z [...].07.2011r. ponownie uchylił decyzję PINB z [...].05.2011r. i umorzył postępowanie. Organ I instancji podkreślił, iż wznowienie postępowania jako nadzwyczajny tryb umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej składa się z fazy polegającej na zbadaniu czy wniosek opiera się na podstawach wznowieniowych, został złożony przez podmiot uznając się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art.148 k.p.a. W niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę, zatem strony określił art.59 ust.7 Prawa budowlanego i przymiot ten przysługiwał wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art.31§ 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Bezspornym jest więc, że przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie jest statutowy cel działalności i względy interesu społecznego. Cele statutowe wnioskodawcy zostały zawarte w § 7 rozdziału II statutu. Zgodnie z zapisem § 7 pkt 1 tego dokumentu, celem stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym : popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi; przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne; przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Analizując statut stowarzyszenia organ I instancji stwierdził, że cele statutowe wypełniają przesłankę zawartą w art.31 § 1 k.p.a., jednakże nie spełniono drugiej przesłanki, a mianowicie nie wykazano interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego należy do organu administracji. Taka analiza może być dokonana wówczas gdy zostaną podane przez wnioskodawcę dowody wskazujące zaistnienie zagrożeń związanych z użytkowaniem przedmiotowej stacji bazowej oraz zasadność udziału w postępowaniu. Wskazany we wniosku fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest dowodem na naruszeniem interesu społecznego. Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnych dokumentów wskazujących na zagrożenia dotyczące np. środowiska jakie wynikają z pracy stacji bazowej telefonii cyfrowej [...][...] w P. przy ul.Ż. Stacje telefonii komórkowej zaliczane są do inwestycji celu publicznego. Ich wyłączenie czy ewentualna likwidacja mogłyby spowodować utrudnienia w korzystaniu z usług telekomunikacyjnych, a interes społeczny przemawia za zachowaniem łączności. Nadto organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20.04.2012r., II OSK 218/119, nie jest dopuszczalnym by organizacja społeczna działając za pomocą ogólnikowych stwierdzeń przerzucała na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności wszczęcia postępowania. W związku z niespełnieniem przesłanki podanej w art.31 § 1 k.p.a mówiącej o istnieniu interesu społecznego organ odmówił stowarzyszeniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Odmowa zaś wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia czyni bezprzedmiotowym żądanie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie , zarzucając naruszenie art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art.8, 107 § 3 k.p.a.w zw. z art.2, 12 Konstytucji RP i art.31 § 1 pkt 1 k.p.a. domagało się uchylenia postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowieni i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek Stowarzyszenia dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie na wniosek. Wobec czego organ I instancji nie powinien badać przymiotu strony Stowarzyszenia tylko na podstawie art.149 § 1 k.p.a. wszcząć z urzędu postępowanie i przeprowadzić je co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia. Skargę na powyższe postanowienie złożył inwestor P. T. C. Spółka Akcyjna reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia postanowienia organu II instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art.31 § 1 oraz 107 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, iż to organizacja społeczna winna wykazać zasadność udziału w postępowaniu i słusznie przyjął organ I instancji, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, uzasadniającego wznowienie z urzędu postępowania w sprawie decyzji PINB z 19.06.2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie postanowienie WWINB z dnia [...] marca 2013r. uchylające postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2012r. odmawiające wznowienia postępowania. Jak powszechnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, odmowa wznowienia postępowania możliwa jest jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a.), a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2010 r., odmowa wznowienia następowała w drodze decyzji. Natomiast począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r. (a więc już w dniu wydania Postanowienia I i II instancji) właściwą formą odmowy jest postanowienie. Zasygnalizowana zmiana art. 149 § 3 k.p.a. – dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) – nie ma jednak praktycznych skutków dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że ta faza postępowania, która poprzedza wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania albo postanowienia o wznowieniu postępowania – czyli tzw. faza wstępna postępowania wznowieniowego – ma ściśle formalny charakter i zasadniczo ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy ów wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych (określonych w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.) oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. Stąd trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek – tak, iż zasadne jest wręcz mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 23.06.2010 r., II OSK 965/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zatem niejako już z samej istoty omawianej fazy rozpatrywania wniosku wznowieniowego wynika, że odmowa wznowienia postępowania przez organ z powołaniem się na niespełnienie ww. przesłanek formalnych jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy fakt braku takiej przesłanki jest w danym przypadku oczywisty i nie rodzi potrzeby prowadzenia w tym zakresie specjalnego postępowania wyjaśniającego. Potwierdza to bogate orzecznictwo sądów administracyjnych (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 07.01.2009 r., II OSK 1747/07, CBOSA; wyrok NSA z dnia 20.08.2010 r., II OSK 1332/09, CBOSA; wyrok NSA z dnia 03.09.2010 r. I OSK 1449/09, CBOSA; wyrok NSA z dnia 30.09.2010 r., II OSK 1438/09, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. (II OSK 1747/07; CBOSA), że tylko wtedy, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Sąd podziela też stanowisko, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia, ani tym bardziej takich podstaw poszukiwać. Skoro jednak na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek strony o wznowienie postępowania, który z powodu niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie zasługiwałby na uwzględnienie, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności i przedstawione dowody oraz materiał zebrany w fazie wstępnej rozpoznawania wniosku (w związku z badaniem przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postępowania) nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu. W niniejszym postępowaniu w ocenie Sądu, organowi I instancji uszło uwadze, co słusznie podkreślił organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż w przedmiotowej sprawie w zakresie wniosku M. S. reprezentowanej przez Z. G. o wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu, już raz wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 859/12. Sąd ten uchylił postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2012r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] marca 2012r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] dotyczącą udzielenia P. T. C. Spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul.Ż. na działce nr [...]. W uzasadnieniu Sąd m.in. stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jako końcowy etap procesu inwestycyjno-budowlanego wydawana jest stosownie do art.59 ust.1 pr.bud. w zw. z art.59a pr.bud. po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stąd w orzecznictwie sądowym wskazuje się na pewien ciąg zdarzeń prawnych, składających się na proces inwestycyjny. W ciągu tym wydanie jednej decyzji stanowi podstawę wydania kolejnej. Z tego też względu uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konsekwencje wynikające z art.145 § 1 pkt 8 kpa w zw. z art.59 ust.1 pr.bud. Z tych względów uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego po uprzednim wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej nie może pozostawać obojętnym dla bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dalej Sąd ten wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien rozważyć zasadność wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art.145 § 1 pkt 8 kpa, mając na uwadze wpływ uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego samego obiektu budowlanego. Słusznie zatem organ II instancji w niniejszym postępowaniu wskazał, iż organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia art.153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podanie Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]" reprezentowanego przez Z. G. dotyczyło zatem wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art.145 § 1 pkt 8 kpa, a nie na wniosek. Zgodnie z art.147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 oraz 145 a i b kpa następuje tylko na żądanie strony. Zatem w niniejszej sprawie PINB błędnie badał przymiot strony Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "[...]". Organ I instancji na podstawie art.149 § 1 kpa winien był wszcząć z urzędu postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art.149 § 2 kpa), zgodnie ze wskazaniami i oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 859/12. Niezastosowanie się bowiem przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu) do oceny prawnej wyrażonej przez są w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Mając więc na uwadze, że postanowienie organu II instancji odpowiada prawu, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.