IV SA/Po 530/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Z. G. kwotę [...]zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi Związek Międzygminny "Puszcza Z. " w M. G. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił M. K.-H., będącej pełnomocnikiem procesowym spółki "C. " A. C., J. S. s.j. udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 10 listopada 2017 r. Wyjaśniono, że wnioskodawczyni reprezentuje wskazaną Spółkę w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w P. o sygn. [...] o zapłatę, w której sprawie pozwanym jest Z. G., a spór dotyczy rozliczenia Kontraktu: Kanalizacja obszaru Parku Krajobrazowego Puszcza Z. i okolic. Kontrakt XI- Zlewnia Oczyszczalni Ścieków w S. – Zadanie 7 – Gmina S.", tj. umowy zawartej pomiędzy "C. " A. C., J. S. s.j. a Związkiem Międzygminnym "Puszcza Z." w dniu 7 września 2011 r. w S.. W decyzji odmownej wskazano, że zestawienie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz przedmiotu postępowania sądowego prowadzi do wniosku o wyraźnym związku pomiędzy tymi informacjami. W związku z tym uznano, że informacje, w tym informacje przetworzone, o udostępnienie których wnosi wnioskodawca, nie są istotne dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, lecz służą wyłącznie zaspokojeniu interesu wnioskodawcy i reprezentowanej przez niego Spółki, w toczącym się postępowaniu sądowym. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 10 listopada 2017 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wskazane we wniosku z dnia 10 listopada 2017 r. informacje niewątpliwie mają charakter publiczny i nie stanowią informacji przetworzonych, a Związek Międzygminny "Puszcza Z. " w M. G. nie wykazał braku przesłanki szczególnego interesu publicznego, jak również nie wezwał wnioskodawcy do jej wykazania. Stwierdzając, że wskazane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznych prostych Kolegium, wskazało na brak jest przeszkód do ich udostępnienia. Pismem sporządzonym dnia 10 maja 2018 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018r. nr [...] wniósł Związek Międzygminny "Puszcza Z. " w M. G., domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2018 r. i orzeczenia, że w przedmiotowej sprawie Związek nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Kolegium wniosło o odrzucenie skargi zauważając, że wniósł ją Związek Międzygminny "Puszcza Z. " w M. G., który wydał decyzję w pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej ppsa). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, orzecznia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 32 ppsa stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, lex nr 194374, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102). Tak samo w oparciu o art. 50 § 1 ppsa przyjmuje się, że legitymacji skargowej nie mają organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie i to niezależnie w której instancji (postanowienie NSA z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, lex nr 197511, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, lex nr 194022). Podkreślić trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 ppsa), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżącego – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego - poza - systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273, postanowienie NSA z dnia 04 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się przy tym, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego - chociażby - sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że Związek Międzygminny "Puszcza Z. " w M. G., jako związek międzygminny realizujący zadania publiczne powołany i działający na zasadach określonych w art. 64 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), stanowi podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2015 r., II SAB/Lu 22/15). Powyższe ustalenia potwierdza również § 3 Statutu Związku Międzygminnego "Puszcza Z." (Dz.Urz. Woj. Wlkp. 2013, poz. 4793) stanowiący, że związek działa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy Rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym stanowią natomiast, że gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, przy czym związek międzygminny posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 64 ust. 1 w zw. z. z art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Jak wynika z treści Statutu organami Związku Międzygminnego "Puszcza Z. są: zgromadzenie związku i zarząd związku, który jest organem wykonawczym, do którego kompetencji należą wszystkie sprawy Związku nie zastrzeżone ustawą i statutem na rzecz innych organów (§ 11 ust. 1 i 2 w zw. z § 25 ust. 1 Statutu). Poza sporem jest również to, iż zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2606/15 oraz wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12). Kwestą bezsporną pozostaje fakt, że w badanej sprawie skargę wniesiono na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję Związku Międzygminnego "Puszcza Z. " w M. G.. W przedmiotowym postępowaniu Związek Międzygminny "Puszcza Z. " w M. G. stanowi podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznych i w ramach przysługujących mu kompetencji występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro zatem Skarżący orzekał jako organ I instancji, to fakt ten wyłącza możliwość dochodzenia przez niego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym wyklucza jego legitymację skargową w tej sprawie. Dlatego też Sąd skargę wniesioną przez Związek Międzygminny "Puszcza Z. " w M. G. uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1pkt 6 ppsa odrzucił wniesioną przez niego skargę, o czym orzeczono w pkt. 1 niniejszego postanowienia. Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji postanowienia znajduje oparcie w treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa, który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.