IV SA/Po 549/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. sprawy ze skargi Osiedla Z. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Marszałek Województwa W. (dalej Marszałek) działając na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4, art. 101 § 3, art. 123, art. 124, art. 141, art. 143 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa.) w zw. z art. 293 ust. 3 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś) odmówił zawieszenia postępowania w sprawie określenia wysokości opłat podwyższonych za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w okresie I i II półrocza (...) r. oraz I półrocza (...) r. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...) r. organ wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłat podwyższonych za składowanie odpadów, a w dniu (...) r. Osiedle Z. sp. z o.o. (dalej Spółka) złożyła wniosek o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. (dalej SKO w P.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia (...) r. Uzasadniając powyższy wniosek Spółka powołała się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa zgodnie, z którym organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Spółki, w przedmiotowej sprawie, zachodzi taka okoliczność, ponieważ toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przez SKO w P. wcześniejszej decyzji tego organu z dnia (...) r. (...) utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) r. (...) zobowiązującej Spółkę do usunięcia odpadów z powierzchni działki położonej w A. dz. nr. (...) ark.(...), obręb O. (dalej nieruchomość) stanowiącej własność Spółki. W opinii Marszałka, nie ma podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o powołane przez Spółkę przepisy, ponieważ decyzja Wójta Gminy C., stwierdzająca, że na powyższej działce składowane są odpady, jest ostateczna i podlega wykonaniu. Ewentualne zagadnienie wstępne jakim mogłaby być kwestia czy na przedmiotowej nieruchomości znajdują się odpady czy też ich tam nie ma, została już rozstrzygnięta. Pismem z dnia (...) r. w imieniu Spółki adwokat M. S. wniosła zażalenie zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości opłat podwyższonych za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym pomimo tego, iż sprawa składowania odpadów przez Spółkę, a w szczególności ustalenia dotyczące ilości składowanych odpadów nie została jeszcze zakończona. W sprawie składowania odpadów na nieruchomości prowadzona jest sprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (dalej WSA). Spółka zaskarżyła decyzję SKO w P. dnia (...) r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję SKO w P. z dnia (...) r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w P. z dnia (...) r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) r. zobowiązującą Spółkę do usunięcia odpadów z powierzchni nieruchomości. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła rażące naruszenia prawa przez Wójta Gminy C., który uniemożliwił Spółce udział w przeprowadzonych oględzinach nieruchomości i zapoznanie się z całokształtem materiału dowodowego w sprawie. Zgodnie z treścią art. 293 ust. 3 poś za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Rozstrzygnięcie Marszalka na podstawie w/w przepisu określające wysokość opłaty podwyższonej będzie się opierać na ustaleniach dokonanych przez organ gminy dotyczących w szczególności ilości odpadów (art. 288 ust.2 pkt 1 poś). Zatem wydanie orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia przez inny organ. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 §1 pkt 4 w takiej sytuacji organ administracji państwowej zobowiązany jest do zawieszenia postępowania. Kontynuowanie przez Marszalka postępowania w sprawie określenia wysokości opłat podwyższonych za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym opierałoby się na ustaleniach dokonanych (z rażącym naruszeniem prawa) przez organ gminy. W przypadku uwzględnienia przez WSA skargi Spółki, wyżej wymieniona decyzja Wójta Gminy C. zostałaby uchylona, a to w konsekwencji podważyłoby legalność orzeczenia Marszałka. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) SKO w P. działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U.2001 r., nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 97 §1 pkt 4 i art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania z uwagi na to, że w sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie zależy od uprzedniej decyzji innego organu lub wyroku sądu. Odnosząc się do przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu, wskazano, iż nie zaistniała podstawa do takiego zawieszenia. Słusznie zauważył organ I instancji - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest szczególnym postępowaniem, a decyzja na podstawie której wszczęto postępowanie w sprawie wymierzenia opłat jest decyzją ostateczną, czyli podlegającą wykonaniu. Tym samym nie istnieje zagadnienie wstępne, które uzasadniałoby zawieszenie postępowania z urzędu. Wskazano także, iż wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 491/10 WSA w Poznaniu oddalił skargę Spółki na ostateczną decyzję SKO z dnia (...) r. nr (...) utrzymującej w mocy decyzję SKO z dnia (...) r., nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia(...) r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Cz. z dnia (...) r. nr (...). Spółka wniosła skargę kasacyjną i obecnie sprawa czeka na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt II OSK 295/11. Pismem z dnia (...) r. Spółka reprezentowana przez adwokat M. S. wniosła skargę na postanowieni SKO z dnia (...) r. zarzucając uchybienie przepisom art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie że rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia (...) r. nr (...) nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie w kwestii opłat podwyższonych za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym oraz uchybienie przepisom art. 10 § 1 kpa, polegające na wydaniu postanowienia, bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie z art. 293 ust 3 poś, za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Decydujące znaczenie dla wymierzenia opłaty ma więc ustalenie czy odpady w istocie są lub były składowane w miejscu niedozwolonym, a jeśli tak - w jakiej ilości. Ustaleń tych marszałek województwa dokonuje na podstawie danych uzyskanych przez organy administracji (art. 288 ust 2 pkt 1poś). Niewątpliwie zatem organ wydając decyzję o wysokości opłat, będzie się opierał na ustaleniach faktycznych poczynionych przez Wójta Gminy C., który w decyzji z dnia (...) r. stwierdził, że Spółka składowała odpady o kodzie 170504 na powierzchni nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, trudno zgodzić się z twierdzeniem organów I i II instancji, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia (...) r., pozostaje bez znaczenia dla sprawy opłat za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. W przypadku wydania decyzji przez Marszałka, w oparciu o decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) r., następnie uchyloną, Skarżąca będzie mogła domagać się wznowienia postępowania w sprawie opłat na podstawie art. 145 § pkt 8 kpa. Z uwagi na to, kwestia stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) r., stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne dla sprawy opłat za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym i w związku z tym wniosek o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jest konieczny i uzasadniony. Niezależnie od powyższego, organ II instancji naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule. W niniejszej sprawie, organ nie uczynił zadość zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu. SKO postanowieniem z dnia (...) r., poinformowało wprawdzie Spółkę o możliwości przeglądania akt sprawy i składania uwag i wniosków. Organ nie wyznaczył jednak Spółce terminu do końcowego zaznajomienia z całokształtem materiału dowodowego, a to uprawnienie przysługuje stronie niezależnie od możliwości działania w każdym stadium postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa jest tym bardziej zasadny, że sprawa nie została załatwiona z zachowaniem terminów, o jakich mowa w art. 35 kpa, również termin wskazany przez Kolegium, w trybie art. 36 § 1 kpa nie został dotrzymany. Skarżąca nie wiedziała zatem czy i kiedy zebrany został cały materiał dowodowy, nie mogła ustosunkować się wobec zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wskazując jednocześnie, iż strona postępowania została poinformowana o możliwości przeglądania akt sprawy i składania wniosków. Zarzucone przez skarżącą Spółkę niedotrzymanie terminu rozstrzygnięcia sprawy nie stanowiło, w ocenie SKO, dodatkowego naruszenia zasady wynikającej z art. 10 kpa. Powyższe zarzuty podnoszone przez Spółkę są tym bardziej nieuzasadnione biorąc pod uwagę fakt, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w całości w oparciu o materiał dowodowy przekazany przez organ I instancji, tak więc wyznaczanie dodatkowego terminu stronie żeby wypowiedziała się ponownie co do znanego jej materiału dowodowego byłoby nieuzasadnionym przedłużaniem postępowania administracyjnego. Ponadto wskazanie w postanowieniu z dnia (...) r. terminu (...) r. jako daty załatwienia sprawy określało jednocześnie stronie postępowania końcowy termin do zapoznawania się z aktami sprawy, składania uwag i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest okoliczność, czy w sytuacji kiedy nie zostało zakończone postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji SKO z dnia (...) r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) r., którą zobowiązano skarżącą Spółkę do usunięcia odpadów z nieruchomości może być prowadzone postępowanie w przedmiocie określenia wysokości opłat podwyższonych za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Zdaniem skarżącej Spółki organ wydając decyzję w przedmiocie opłat będzie opierał się na ustaleniach faktycznych poczynionych w decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym i w sytuacji kiedy istnieje możliwość stwierdzenia jej nieważności do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego należy zawiesić postępowanie w przedmiocie wysokości opłat podwyższonych zgodnie z art. art.97 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, to jest 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 447). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła druga z wymienionych powyżej przesłanek warunkująca zawieszenia postępowania, ponieważ decyzja SKO z dnia (...) r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. stwierdzająca, iż na przedmiotowej nieruchomości składowane są odpady i zobowiązująca Spółkę do ich usunięcia jest decyzją ostateczną i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego pomimo trwającego postępowania nieważnościowego (aktualnie sprawa oczekuje na termin w NSA). Okoliczność, iż ostateczna decyzja będąca istotnym elementem stanu faktycznego i prawnego sprawy dotyczącej wysokości określenia opłat podwyższonych została objęta postępowaniem nieważnościowym i została zaskarżona do sądu administracyjnego nie powoduje, iż stan sprawy nie jest jasny - wymaga uprzedniego orzeczenia przez sąd (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/09 Lex 758669). W niniejszej sprawie nie zachodzi wymagana zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a wydaniem decyzji w przedmiocie określenia opłat podwyższonych za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, bowiem decyzja zobowiązująca skarżącą spółkę do usunięcia odpadów jest, jak już wcześniej podkreślono, decyzją ostateczną, a hipotetyczne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zależność uniemożliwiająca wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi istnieć w przekonaniu organu administracyjnego. Na to wskazuje treść art. 100 § 1 kpa., który stanowi, że organ, który zawiesił postępowanie na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 kpa wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sadu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem, a więc w niniejszej sprawie ostateczną decyzją SKO z dnia (...) r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) r. zobowiązująca skarżącą Spółkę do usunięcia odpadów z przedmiotowej nieruchomości. Sama natomiast hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zobowiązującej do usunięcia odpadów na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II GSK 818/09, LEX746252). Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązującej skarżącą Spółkę do usunięcia odpadów z powierzchni nieruchomości będzie stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania w przedmiocie nałożenia opłat podwyższonych za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Instytucja wznowienia postępowania jest wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania administracyjnego, w którym stwierdzono nieważność decyzji, w oparciu, o którą wydana została kolejna decyzja. Przepisy kpa nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta decyzja wcześniejsza, by stanowiła podstawę prawną do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj fakt jej uchylenia, zmiany, jak również unieważnienia, mimo że omawiany przepis wskazuje tylko dwie pierwsze przesłanki. Jednak brak w art. 145 § 1 pkt 8 kpa wyraźnego odniesienia do nieważności decyzji nie zmienia zasady, że w przypadku unieważnienia decyzji wcześniejszej, nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji, ale właśnie do wznowienia postępowania w sprawie (wyrok SN z dnia 5 lipca 1966 r. sygn. akt III ARN 21/96, OSN, nr 3,poz 32).Jak podkreśla B. Adamiak, przyczyną powstających wątpliwości na tym tle jest nieprecyzyjna regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, która nie została dostosowana do zmian wprowadzonych do kpa w 1980 r., kiedy to ustawodawca odszedł od konstrukcji "uchylenia decyzji nieważnej", na rzecz stwierdzenia nieważności decyzji. Jakiekolwiek zatem wzruszenie decyzji administracyjnej (orzeczenia sądowego), nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., s. 632) (C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wydanie III, Lex 2010). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez SKO zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 kpa z uwagi na nie pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia należy stwierdzić, iż zarzut ten jest chybiony, bowiem skarżąca Spółka już w postanowieniu SKO z dnia (...) r. wskazującym nowy termin załatwienia sprawy do (...) r. z uwagi na nadmierną ilość złożonych spraw została jednocześnie poinformowana, że wcześniej może przeglądać akta sprawy oraz składać na piśmie wnioski i uwagi. Skarżąca Spółka z przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie jednak nie skorzystała. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.