IV SA/Po 561/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś., K. Ś., Ł. Ś. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wskazując na art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, dalej jako u.p.e.a.): (1.) nałożył na M. Ś., K. Ś. i Ł. Ś. (dalej jako Strony, Skarżący) grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu rozbiórki "altany" dobudowanej do budynku mieszkalnego (nad budynkiem garażowym) w miejscowości [...], który to obowiązek jest wymieniony w załączonych odpisach tytułów wykonawczych, (2.) wezwał ww. Skarżących do uiszczenia nałożonej grzywny w wysokości [...] zł - w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym opisane postanowienie stanie się ostateczne, oraz (3.) wezwał Skarżących do dokonania rozbiórki wskazanej "altany", w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym opisane postanowienie stanie się ostateczne. Jednocześnie pouczył zobowiązanych do uiszczenia grzywny, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W przypadku natomiast niewykonania obowiązku rozbiórki, określonego w tytule wykonawczym, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Uzasadniając napisał, że w dniu [...] lutego 2016 r. wezwał M. Ś., K. Ś. i Ł. Ś. do wykonania rozbiórki "altany" dobudowanej do budynku mieszkalnego (nad budynkiem garażowym) w [...]. Obowiązek rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku nr [...] PINB zaznaczył, że pismem z [...] lutego 2016 r. M. Ś. zwróciła się z wnioskiem o wskazanie przedmiotów podlegających rozbiórce, zaznaczając w swoim piśmie, że wskazany w decyzji PINB obiekt określany mianem "altany" obejmuje wszystkie elementy konstrukcyjne znajdujące się nad garażem: ogrodzenie, wsparcie dla winorośli i zadaszenie. Pismem z [...] marca 2016 r. PINB odpowiedział, że rozbiórka "altany" jest równoznaczna z rozbiórką wszystkich elementów konstrukcyjnych zadaszenia wraz z jego słupami konstrukcyjnymi. Na powyższe M. Ś. pismem z dnia [...] marca 2016 r. zaznaczyła, iż decyzja PINB dotycząca rozbiórki "altany" nie dotyczy obiektu który ma podlegać faktycznie rozbiórce. PINB ocenił, że taka postawa świadczy o uchylaniu się od obowiązku dokonania rozbiórki. PINB wskazał, że stosownie do art. 1a pkt 12 u.p.e.a. środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Zgodnie z art. 119 § 1 i2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy m. in. obowiązku wykonania czynności, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Ogólne zasady postępowania egzekucyjnego określają, iż należy stosować środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a). W myśl art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, jednakże jej wysokość nie może przekraczać [...] zł. PINB wskazał, że na podstawie okoliczności sprawy ocenił, że grzywna jest dla zobowiązanych mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają bowiem umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązani mogą zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego. Poza tym w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. M. Ś. wyjaśniła, że do tego czasu nie rozebrała altany z powodu trudnych zimowych warunków atmosferycznych. Oświadczyła nadto, że w tamtym czasie nie posiadała środków niezbędnych na wykonanie robót rozbiórkowych jednakże do dnia [...] czerwca 2011 r. była w stanie je zgromadzić. Od tego czasu upłynęło już ponad 5 lat. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2011 r. zobowiązana podała, że nie będzie mogła uczestniczyć w czynnościach kontrolnych z uwagi na zaplanowane ważne czynności zawodowe, co świadczy, iż posiada ona stałe zajęcie zarobkowe i w związku z tym w okresie niemal dwóch lat mogła zgromadzić środki na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją. W kolejnych pismach zobowiązana przedłożyła dokumenty z których wynika, że uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszenia tarasu na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...], a nadto podjęła próby zmierzające do przewlekania wykonania nałożonego na nią obowiązku (wniosek o zawieszenie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które ostatecznie okazało się nieuzasadnione), co świadczy, zdaniem PINB, że kolejne zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny służyły jedynie przewlekaniu postępowania. W zażaleniu na opisane postanowienie Strony napisały, że przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "altana". Słownikowa definicja tego pojęcia, to "nieduży lekki budynek, stawiany w ogrodzie, na działce itp. dający schronienie przed słońcem lub deszczem, będący też miejscem odpoczynku", według "Słownika Współczesnego Języka Polskiego" t. 2, wydawnictwo Readers Digest, Warszawa 1998 r. Obiekt mający ulec rozebraniu określony został w decyzji jako "altana". Pojęcia tego, ujętego w cudzysłów, nie definiuje ani Prawo budowlane ani żaden słownik. Zatem w decyzji nie wskazano precyzyjnie o jaki obiekt chodzi. Dopiero w odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2016 r., doręczonej w dniu [...] marca 2016 r., PINB określił, że rozbiórce mają podlegać elementy konstrukcyjne zadaszenia wraz z jego słupami konstrukcyjnymi. PINB nie zmienił swojej decyzji ani nie podał podstawy, na mocy której przedmiot decyzji "altana" jest równoznaczny z zadaszeniem i słupami konstrukcyjnymi. Decyzja administracyjna winna zawierać określenia jednoznaczne i zrozumiałe dla jej adresata. Tych walorów wydana decyzja nie posiada. Uczestnicy postępowania nie są zobowiązani do domyślania się czego decyzja dotyczy. Wyjaśnienia, zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. jednoznacznie wskazują, że wydana decyzja dotyczy zadaszenia a nie altany. Nie można w żadnym przypadku przyjąć, że określenie zadaszenie jest równoznaczne z określeniem "altana". Uczestnicy postępowania nie są zobowiązania do rozebrania zadaszenia na podstawie pisma, natomiast wydana decyzja dotyczy obiektu, którego uczestnicy nie posiadają. Marginalnie Żalący się zauważyli, że osoby wielokrotnie kontrolujące nieruchomość nie były w stanie udzielić odpowiedzi, co faktycznie ma ulec rozbiórce. Opłotowanie znajdujące się na tarasie zgodne jest z projektem budowlanym. Pergola, stanowiąca podporę dla winorośli, także nie jest budowlą nielegalną. Zatem nawet nakazanie uczestnikom postępowania rozbiórki pergoli nie znajduje podstaw w wydanej decyzji. Zdaniem Skarżących tytuły wykonawcze oraz nałożoną grzywnę nie sposób uznać za oparte na podstawie prawnej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WWINB stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę, z której wynika egzekwowany obowiązek, jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, zatem obowiązek rozbiórki "altany" może być dochodzony w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a.). Obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Niewykonanie nałożonego obowiązku rodzi po stronie wierzyciela (PINB) obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanym w dniu [...] lutego 2016 r. Tytuły wykonawcze z dnia [...] lutego 2017 r. zostały przez organ egzekucyjny prawidłowo wystawione i doręczone pełnomocnikowi w dniu [...] lutego 2017 r. wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Dlatego organ będąc jednocześnie organem egzekucyjnym, stosując się do postanowień przepisów art. 119 u.p.e.a. nałożył grzywnę w celu przymuszenia. WWINB ocenił, że organ I instancji zastosował odpowiedni środek egzekucyjny - najmniej uciążliwy dla zobowiązanych. Także wysokość grzywny jest zasadna. Grzywna ma stanowić uciążliwość, postawić zobowiązanych w sytuacji przymusowej, aby dobrowolnie wykonał obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska. Biorąc pod uwagę w niniejszej sprawie rodzaj obiektu, jego wielkość, kwota określona przez PINB wydaje się stanowić prawidłową wysokość grzywny w celu przymuszenia, szczególnie z uwagi na fakt iż zobowiązani od wydania decyzji w 2010 roku nie przystąpili do prac rozbiórkowych a wręcz upierają się, że takiego obowiązku nie mają. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Ś., oraz Ł. Ś. i K. Ś., zastępowani przez pełnomocnika – M. Ś., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę pełnomocnik powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym nałożono na Skarżących grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki polegającego na wykonaniu rozbiórki "altany" dobudowanej do budynku mieszkalnego (nad budynkiem garażowym) a który to obowiązek jest wymieniony w trzech tytułach wykonawczych z [...] lutego 2017 r., wezwano Skarżących do uiszczenia nałożonej grzywny oraz dokonania rozbiórki w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym postanowienie PINB stanie się ostateczne. Podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.e.a. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Należy podkreślić, że celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznej decyzji (nakazującej rozbiórkę) podlegającej wykonaniu. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Badanie, o którym mowa w przywołanym przepisie obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 czerwca 2017 r., IV SA/Po 207/17; wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2539/14; wyrok WSA w Poznaniu z 26 października 2016 r., IV SA/Po 423/16; wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2017 r. IV SA/Po 200/16; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że ostateczną decyzją PINB z [...] grudnia 2010 r. M. Ś. została zobowiązana do rozbiórki "altany" dobudowanej do budynku mieszkalnego (nad budynkiem garażowym) w [...] Bezspornym pozostaje również, że nałożony obowiązek nie został wykonany. Upomnienie, z dnia [...] lutego 2016 r., zostało doręczone wszystkim aktualnym współwłaścicielom nieruchomości (k. 127 akt organu I instancji), czyli M. Ś., Ł. Ś. i K. Ś. (wydruk z rejestru gruntów, k. 131 akt organu I instancji). Powyższe okoliczności uzasadniały wystawienie przez PINB w dniu [...] lutego 2017 r. tytułów wykonawczych wobec ww. aktualnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Tytuły wykonawcze w ocenie Sądu spełniają wymogi z art. 27 § 1 u.p.e.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środki egzekucyjnego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. "b" u.p.e.a., to znaczy grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 lipca 2013 r. II SA/Po 539/13; CBOSA). Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyroki NSA z 4 września 2014 r., II OSK 538/13; z 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10; z 28 września 2011 r. II OSK 1387/10; CBOSA). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z 23 lutego 2010 r., I OSK 1169/09; z 02 lutego 2010 r., II OSK 235/09; z 6 grudnia 2007 r., II OSK 1642/06; CBOSA). Z uwagi na powyższe, Sąd stoi na stanowisku, że WWINB prawidłowo ocenił, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ponadto wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne koszty dla zobowiązanego, nierzadko w znacznej wysokości. Natomiast grzywna w celu przymuszenia, nawet pomimo jej uiszczenia, może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi, na zasadach określonych w art. 126 u.p.e.a. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na skarżącego obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez skarżącego. Natomiast, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, zgodnie z art. 125 u.p.e.a. Odnosząc się do wysokości ustalonej grzywny, to przede wszystkim należy stwierdzić, że grzywna została ustalona w kwocie nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Nadto Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że wysokość grzywny jest zasadna. Grzywna ma stanowić uciążliwość, postawić zobowiązanych w sytuacji przymusowej, aby dobrowolnie wykonali obowiązek, zatem wysokość grzywny nie może być zbyt niska. Biorąc pod uwagę rodzaj obiektu i jego wielkość, a także fakt, że decyzja rozbiórkowa została wydana 6 lat wcześniej niż kontrolowane postanowienie PINB, kwota określona przez organ I instancji (3.000 zł) nie jest wygórowana. Reasumując Sąd wskazuje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie było dopuszczalne. Przed wszczęciem postępowania organ doręczył upomnienia. Ponadto organ wydał tytuły wykonawcze, a zastosowany środek egzekucyjny jest środkiem najmniej uciążliwym dla Skarżących. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Warto powtórzyć, że postępowanie egzekucyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznej decyzji (nakazującej rozbiórkę) i podlegającej wykonaniu. Tymczasem argumentacja Skarżących odnosi się do wcześniejszego etapu postępowania, który nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Argumenty o wadliwości decyzji nakazującej rozbiórkę nie podlegają ocenie przy kontroli postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.