IV SA/Po 566/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy C. z dnia (...)r. nr (...) Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Burmistrz Gminy C. (zwany dalej Wójtem albo organem I instancji), działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych), § 1 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r.. w sprawie wysokości dochodu rodziny lub osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 129, poz. 1058), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił przyznania R. P. (dalej strona, odwołujący albo skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. P., ur.(...) r., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że osoba wymagająca opieki nie jest spokrewniona ze stroną. Jest powinowatym strony – mężem jego zmarłej babci. W związku z tym, że na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, gdyż nie jest ona jej krewną w linii prostej ani bocznej, zasadnym była odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu z dnia (...) r. strona wyraziła pogląd o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy, ponieważ jako jedyna osoba z rodziny, oprócz siostrzenicy zamieszkałej w B., musi zająć się dziadkiem, wymagającym z uwagi na chorobę nowotworową całodobowej opieki i nie może podjąć zatrudnienia. Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej SKO albo Kolegium), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu SKO dokonało następujących ustaleń faktycznych: Wnioskiem z dnia (...) r. odwołujący zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E. P. Osoba ta orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w O. W. z dnia (...) r., została zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Razem ze zmarłą w dniu (...) r. żoną M. P., której był drugim mężem niemieli własnych dzieci; stanowił rodzinę zastępczą dla odwołującego się i wychowywał go. W ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do przyznania odwołującemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że na odwołującym nie ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej k.r.o.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Odwołujący jest natomiast względem osoby wymagającej opieki powinowatym. W katalogu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zawartym w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - który ma charakter zamknięty, brak jest osób powiązanych stosunkiem powinowactwa. Stronie nie przysługuje zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że ze zgromadzonego materiału sprawy wynika, że odwołujący faktycznie sprawuje opiekę nad E.P., to z uwagi na to, że łączy go z odwołującym stosunek powinowactwa brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło też, że organ I instancji przyjął prawidłową wykładnię przepisów art.17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia (...) r. strona zakwestionowała decyzję z dnia (...) r. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że SKO nie wzięło pod uwagę szczególnej sytuacji w jakiej znalazł się zarówno skarżący, nie mogący pracować z powodu złego stanu dziadka jak i samego E.P. i jego stanu rodzinnego i zdrowotnego. Jednocześnie Skarżący dołączył dokumentację lekarską podopiecznego i podkreślił tragiczną sytuację materialną w jakiej znalazł się w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dziadkiem. W odpowiedzi na skargę z dnia (...) r. Kolegium wniosło o jej oddalenie ugruntowując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja z dnia (...) r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w związku z opieką nad mężem swej babci. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy nie były ustalenia faktyczne, niesporne pomiędzy stronami, które Sąd uznał za wiarygodne czyniąc je podstawą poniższych rozważań, tylko problem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego sprowadzający się do ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe świadczenie zostało zaliczone w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obok świadczenia opiekuńczego oraz zasiłku pielęgnacyjnego do świadczeń rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, przysługuje ono z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59, ze zm., dalej k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zakres podmiotowy obowiązku alimentacyjnego został określony w dziale III KRo. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Natomiast stosownie do art. 617 § 1 k.r.o., krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Wynikający z zacytowanej regulacji prawnej rezultat wykładni językowej dotyczący zakresu podmiotowego osób uprawnionych do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego pozostaje w sprzeczności z rezultatem zarówno wykładni systemowej, jak i celowościowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiającą poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 593/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r., II SA/Łd 582/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 776/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11 - wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po pierwsze, za powyższą wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przemawia wykładnia systemowa, której jednym z przejawów jest powinność dążenia do otrzymania takiego rezultatu interpretacji, który byłoby zgodny z Konstytucją RP. Pogląd ten jest mocno akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz poglądach doktryny (ostatnio zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych konstytucji przez sądy administracyjne, ZNSA 2011 r., z. 3, str. 30-41). Stosownie do art. 18 Konstytucji RP rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W tradycyjnym modelu rodziny również powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę. To powinowaci - synowe, zięciowie nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów, a z pewnością to powinowaci w pierwszym stopniu są obarczani tymi obowiązkami przed krewnymi dalszego stopnia. To samo dotyczy krewnych małżonka w dalszym stopniu tj wnuków lub nawet prawnuków. Ten stan faktyczny nie powinien również umykać przy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy mieć na uwadze, że częstokroć to właśnie powinowaci przejmują opiekę nad niepełnosprawnymi, rezygnując z zatrudnienia bądź go nie podejmując, aby najbliżsi krewni nie stracili np. statusu głównych żywicieli rodziny, lub – tak jak w niniejszej sprawie, gdy nie ma innej osoby (krewnego) mogącej zaopiekować się niepełnosprawnym. W ocenie Sądu Państwo w swych działaniach powinno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi obywatelami (wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11, baza orzeczeń NSA). Poza tym przyjęte przez organy zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP podmioty nie mieszczące się w tak ograniczonym kręgu tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa poświęcając się jednocześnie opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny rozumianej szeroko (art. 3 pkt 16 uśr) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Po drugie, opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V str. 1025; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 2, str. 526; S. Skorupka, "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 1, str. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki aniżeli utrzymanie. Uwzględniwszy cel ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 i 2 analizowanej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że osobiste starania o utrzymanie stanowi realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r.o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Po trzecie, zasadniczym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ukierunkowanie pomocy publicznej organów samorządu terytorialnego na jak najlepszą realizację podstawowych funkcji rodziny: wychowania, nauki i kształcenia dzieci, opieki nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny (A. Korcz-Maciejko, w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 49-50 oraz podana tam literatura). W przypadku, gdy rodzina potrafi samodzielnie zapewnić należną opiekę osobie niepełnosprawnej obowiązkiem państwa powinno być możliwie jak najpełniejsze udzielenie wsparcia rodzinie w wypełnieniu tej powinności. Jedną z istotnych form pomocy jest przyznanie określonych świadczeń rekompensujących chociaż częściowo aktywność poświęconą przez opiekuna osobie niepełnosprawnej, umożliwiając tym samym normalne funkcjonowanie rodziny. Mając powyższe na uwadze Sad działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno uwzględnić wyżej dokonaną wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego powinien ustalić, czy skarżący jest jedyną osobą mogącą podjąć opiekę nad niepełnosprawnym.