IV SA/Po 566/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta K z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków – usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z.o.o w K., w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta K.". stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Miasta K na sesji w dniu [...] grudnia 2005 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w K., w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta K.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w dniu [...] stycznia 2006 r. Wskutek powyższego po upływie 14 dni od jej opublikowania weszła ona też w życie. P. K. skargą z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaskarżył powyższej opisaną uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa - w postaci art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 2, art.6, art. 15 i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz.747 ze zm.) poprzez: - przekroczenie przez Radę Miasta K upoważnienia ustawowego, którego zakres określa art. 19 ust.2 ustawy, poprzez nałożenie na osoby ubiegające się o podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej obowiązku poniesienia opłaty za wydanie warunków przyłączenia do sieci (§ 24 ) i uzgodnienie projektu technicznego (§ 27) oraz poniesienia kosztów uruchomienia przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego (§ 28), - wskazanie w § 1 pkt 1 regulaminu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K. jako przedsiębiorstwa, do którego skierowany jest regulamin, podczas gdy na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieką nie istnieje możliwość uchwalenia regulaminu tylko i wyłącznie dla jednego, konkretnego przedsiębiorstwa - powtórzenie bądź modyfikację wiążących norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym w § 1 pkt 4 , § 3 , § 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10, 11,12,13,14, § 8 pkt 4 a, b, c, d, e, f, § 15 ust.2 i 3 oraz § 31 ( z wyjątkiem pkt 7), 32, 33 i 34 regulaminu, - nieuprawnione określenie w § 23 regulaminu warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza, - nieuprawnione określenie przesłanek negatywnych przyłączenia nieruchomości do sieci § 45 pkt 3 i 4 regulaminu. Rada Miasta K, biorąc pod uwagę treść skargi, jak i postawione w niej zarzuty, uznała je w całości za uzasadnione i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W tym miejscu w kontekście niniejszej sprawy należy przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały stanowił art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz.747 ze zm., dalej "u.z.z.w."), zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej Uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. W art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż w nim wymienione. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu. Sąd podziela zasadność wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Przede wszystkim, jak słusznie zauważa skarżący, niedopuszczalna jest konkretyzacja w Regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego poprzez wskazanie konkretnego podmiotu. Jak wynika już z treści §1 Uchwały dotyczy ona przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w K., w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta K.. Dalej w §1 ust. 1 Regulaminu wskazano, że dotyczy on zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków realizowanego na terenie miasta K. przez konkretne Przedsiębiorstwo zwane Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K.. Z uwagi na to, że Uchwała oraz tekst całego Regulaminu dotyczy usług realizowanych przez to konkretne Przedsiębiorstwo w rozumieniu wskazanym w § 1 ust. 1 Regulaminu, nie sposób przyjąć, że Uchwała i za nią Regulamin zawiera normy obowiązujące erga omnes, a więc że jest prawidłowo skonstruowanym aktem prawa miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (a tak jest faktycznie w przypadku zaskarżonej w sprawie niniejszej Uchwały) jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. (vide wyroki NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1322/05; WSA w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r., II SA/Ol 996/17; WSA w Białymstoku z dnia 14 sierpnia 2018r., II SA/Bk 339/18 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Powtórzyć należy za sformułowanym w ww. sprawie stanowiskiem WSA w Olsztynie, że nawet jeśli określone przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest jedynym funkcjonującym na terenie gminy tego rodzaju przedsiębiorstwem, to treść regulaminu powinna uwzględniać potencjalną możliwość realizowania zadań takiego przedsiębiorstwa w innych formach. Zgodnie zatem z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego. Wskazane argumenty powodują konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej Uchwały jako podjętej wbrew wymogowi normatywnego charakteru aktu prawa miejscowego jako aktu o skutkach erga omnes (vide także wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017r., VIII SA/Wa 460/17; z dnia 13 kwietnia 2017r., VIII SA/Wa 399/16; WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 658/10; WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r., II SA/Kr 905/08, dostępne CBOSA). Niedopuszczalne było również, jak to uczyniono w §4 Uchwały powierzenie wykonania Uchwały także Zarządowi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w K. Sp. z o.o. Pozostaje to bowiem w sprzeczności z art. 30 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że to wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (tak wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 05 czerwca 2018r., II SA/Go 235/18, dostępny CBOSA). Niezależnie od powyższego sąd zwraca także uwagę na szereg innych naruszeń prawa, których dopuszczono się uchwalając zaskarżoną Uchwałę z [...] grudnia 2005r. przyjmującą Regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. Nie ulega wątpliwości, że prawo miejscowe powinno wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą również regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej w Regulaminie stanowiącym integralną część skarżonej Uchwały. Ilość stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy nie pozwala sądowi na ocenę inną niż taką, że zaskarżona Uchwała także w tej części narusza prawo w sposób istotny. W ocenie sądu, skoro ustawa definiuje określone pojęcia, to brak było podstaw do wprowadzania definicji tych pojęć w Regulaminie, zwłaszcza, gdy definicje te literalnie nie odpowiadają ustawowej i konieczna jest interpretacja, czy pokrywa się ono z pojęciem ustawowym, czy też nie. Taka sytuacja, w której akt prawa miejscowego redefiniuje pojęcia ustawowe w sposób, który wymaga analizy, czy pojęcie w uchwale jest dokładnie tym pojęciem, o którym mowa jest w ustawie, jak też gdy akt prawa miejscowego powtarza definicje ustawowe poprzez wprost odwołanie się do przepisów ustawowych zawierających konkretne definicje, jest - zdaniem sądu – niedopuszczalna. Taki zabieg dotyczy pojęcia "odbiorcy usług" (§1 ust. 4 Regulaminu), a także w §1 ust. 2 i 3 Regulaminu definiującego "zbiorowe zaopatrzenie w wodę" i "zbiorowe odprowadzanie ścieków" odnosząc je do działalności Przedsiębiorstwa, a także § 4 ust. od 1 do 14 Regulaminu stanowiące powtórzenie art. 2 ust. 5 -7 i 9 – 19 u.z.z.w. Wskazać należy na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. nr 100, poz. 908), w którego dziale VIII uregulowano typowe środki techniki prawodawczej, w tym wprowadzono następujące zasady: § 146 ust. 1 W ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeśli jest wieloznaczne; jeśli jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; gdy znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia; § 149 W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zdaniem sądu, zaskarżona Uchwała przełamuje powyższe zasady w sposób nieuprawniony. Po pierwsze, przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie zawiera upoważnienia do formułowania definicji odbiorcy oraz - co wyżej wskazywano - przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego na użytek lokalny, zatem wprowadzenie definicji tych pojęć i ich konkretyzacja podmiotowa (jak w sprawie niniejszej) jest nieuprawnione; po drugie, definicje zawarte w zaskarżonej Uchwale wymagają interpretacji czy nadane przez nie znaczenie odpowiada znaczeniu ustawowemu, a taka sytuacja – w przypadku, gdy definicje ustawowe nie spełniają cech nieokreśloności czy nieostrości (vide § 146 Zasada techniki prawodawczej) nie powinna mieć miejsca. Słusznie wskazuje także skarżący na inne naruszenia, które polegają na niedopuszczalnym powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia). Naruszenie prawa stanowią zatem postanowienia Regulaminu w §3 - stanowiącego powtórzenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w., §8 pkt 4 a-f Regulaminu stanowiącego powtórzenie art. 7 pkt 1-6 u.z.z.w. oraz §19 pkt 3 Regulaminu stanowiącego powtórzenie i częściową modyfikację art. 15 ust. 2 u.z.z.w., §19 pkt 4 Regulaminu stanowiącego modyfikację i częściowe powtórzenie art. 15 ust. 3 u.z.z.w., a także §31 (z wyjątkiem pkt 7), §32, §33, §34 Regulaminu stanowiących powtórzenie art. 6 ust. 3 – 6 u.z.z.w. Słusznie wskazuje także skarżący, że w Regulaminie zawarto postanowienia, które w swej treści przekraczają ustawowe upoważnienie, mianowicie § 23 Regulaminu, wskazujący dokumenty jakie winny zostać załączone do wniosku, mimo, że żaden przepis, w tym cytowany wyżej art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia rady do określenia warunków innych niż te które to wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłączy. Nadto słusznie zauważa skarżący, że postanowienia § 45 pkt 3 i 4 Regulaminu stoją w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o których mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Rada nie ma zatem kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Słusznie w skardze podniesiono, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że delegacja ustawowa wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż te wynikające z art. 15 ust. 2 u.z.z.w., który stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem wprost, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzony zaskarżonym Regulaminem obowiązek uiszczenia dodatkowych opłat za uzgodnienie projektu technicznego przyłączenia (§27), a także uzależnienie uruchomienia przyłącza wodociągowego od opłacenia kosztów tego uruchomienia (§ 28) nie jest wprawdzie - w sensie prawnym - opłatą przymusową, jest jednak ona wymuszona na mieszkańcach gminy koniecznością życiową, by uzyskać przyłączenie do sieci. Stanowi to o istotnym naruszeniu prawa, skoro uregulowania te nie mogą być uznane za koszt realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym art. 15 ust. 2 u.z.z.w. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości. Wyeliminowanie zakwestionowanych przez skarżącego zapisów nie pozwala bowiem na prawidłowe funkcjonowanie Regulaminu, który w istocie stanowi integralną część Uchwały. Skoro zatem, jak już wskazano powyżej, postanowienia § 1 i § 4 Uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności w całości, to nie mogą ostać się tylko jej postanowienia odnoszące się do Regulaminu, nawet jeżeli nie naruszają prawa. Następstwa stwierdzenia nieważności Uchwały polegają na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Uznać zatem należy, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.