IV SA/Po 569/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D.P., D.S., S.R., M.R., K.R., J.Z., M.K., K.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących: D.P., D.S., S.R., M.R., K.R., J.Z., M.K., K.K. kwotę 440 złotych (czterysta czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a."), art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 zwanej dalej jako "u.g.n.") odmówił D.P., DD.T., K.R., S.R., M.R., J. Z., M.K., HH.K., K.K. zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb G., art. mapy [...], działka [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P.. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Starosty wniesionego przez DD.P., D.T., S.R., M.R., K.R., J.N., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. nr [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wojewoda uznał, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, bowiem brak jest podpisu osoby upoważnionej do odbioru pisma w imieniu Miasta P.. Wojewoda uznał, że odwołanie było niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. W ocenie Wojewody decyzja wywołuje skutki prawne dopiero od momentu jej prawidłowego doręczenia stronom postępowania. Zdaniem Wojewody do czasu uzewnętrznienia decyzji przez organ administracji sporządzona decyzja nie wiąże zarówno organu jak i strony postępowania. Potwierdza to treść art. 110 k.p.a. Dopiero umożliwienie stronom zapoznania się z treścią decyzji poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie powoduje, że wchodzi ona do obrotu prawnego. Natomiast decyzja niedoręczona stroną jest decyzją nieistniejącą. W ocenie Wojewody przyjęcie, że doręczenie decyzji z pominięciem choćby jednej ze stron powoduje wejście decyzji do obrotu prawnego i może być przedmiotem zaskarżenia jest sprzeczne z fundamentalnymi zasadami postępowania. Wojewoda uznał, że niezbędnym było zwrócenie akt prawy organowi I instancji celem prawidłowego doręczenia decyzji stronom postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. odmówił D.P., D.T., K.R., S.R., M.R., J.Z., M.K.oraz K.K. zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb G., art. mapy [...], działka [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P.. W ocenie Starosty przeprowadzone postępowanie wykazało, że obecna działka 2/3 została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa baz przemysłowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2014r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony przez organ I instancji w sposób wystarczający do wydania decyzji. W ocenie Wojewody cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec czego brak było podstaw do orzeczenia zwrotu nieruchomości. Skargi na decyzję Wojewody z dnia z dnia [...] maja 2015r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D.P., D.S., S.R., M.R., K.R., J. Z., M.K. oraz K.K.. W jednobrzmiących skargach zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 136 i 137 u.g.n. poprzez: - bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny - mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływ terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. - z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co bezsprzecznie doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem w tym zwłaszcza normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 u.g.n. i 137 ust 1 u.g,n - sprzeczność w zdefiniowaniu celu wywłaszczenia, polegającą z jednej strony na przyjęciu przez Organ II instancji, że działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa baz przemysłowych by następnie wskazywać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany albowiem działka o nr [...] była wykorzystywana jako teren betoniarni i żwirowni - bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nie wynika to, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym jak również w akcie notarialnym stanowiącym podstawę przeniesienia własności przedmiotowej działki - niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości Zaskarżonej decyzji zarzucili również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 136 k.p.a. przejawiające się w : - ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na konieczność zwrotu Skarżącym wywłaszczonej nieruchomości - wydaniu rozstrzygnięcia pomimo niewyczerpującego zebrania przez organy administracji dowodów, z jednoczesnym pominięciem wniosków dowodowych strony Skarżącej o przesłuchanie świadków niezbędnych dla poprawnego określenia celu wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie - wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia - wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony Skarżącej, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym - wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń związanych odtworzeniem rzeczywistego celu wywłaszczenia - zaaprobowanie wadliwego stanowiska organu I instancji dotyczącego ustalenia celu wywłaszczenia, które nastąpiło w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a samo zdefiniowanie i konkretyzacja celu publicznego na jaki została wywłaszczona nieruchomość nastąpiło jedynie w oparciu o hipotezy Organu I instancji oraz ciąg poszlak, które nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący zweryfikowane. Na podstawie powyższych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga uwzględnieniu jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] odmawiającą D.P., D.T., K.R., S.R., M.R., J.Z., M.K., H.K., K.K. zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb G., art. mapy [...], działka [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P.. Na wstępnie dalszych rozważań Sąd uznał za konieczne odniesienie się do stanowiska Wojewody zawartego w postanowieniu z dnia [...] maja 2014r. nr [...] Mimo, iż postanowienie to nie podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, to błędne stanowisko wyrażone w nim przez Wojewodę legło u podstaw wadliwości decyzji poddanych kontroli w niniejszym postępowaniu. W postanowieniu tym Wojewoda wyraził pogląd, że decyzja niedoręczona wszystkim stroną postępowania jest decyzją nieistniejącą. W ocenie Wojewody doręczenie decyzji z pominięciem choćby jednej ze stron powoduje, że decyzja taka nie wchodzi do obrotu prawnego i nie może być przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że decyzja doręczona wadliwie np. z pominięciem wszystkich stron postępowania wywołuje skutki prawne. Jeżeli decyzja nie zostanie doręczona wszystkim stronom, to w żadnym wypadku nie można mówić, iż nie weszła ona do obrotu prawnego. Nie można uznać za uzasadnione stanowisko, ażeby decyzja doręczona tylko części stron postępowania, nie wiązała organu w myśl art. 110 k.p.a. Fakt, że zgodnie z art. 110 k.p.a decyzja administracyjna wywiera skutki prawne dopiero po jej doręczeniu stronie, nie oznacza by wcześniej decyzja ta nie istniała. Już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienie z istnieniem takiej decyzji w sensie procesowym. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny w chwili jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. W żadnym wypadku nie można podzielić stanowiska, ażeby w okresie od sporządzenia decyzji do dnia doręczenie jej stronie, decyzja ta nie istniała (por. wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2259/12, z dnia 30 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1817/11, z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt I OSK 600/12, z dnia 12 maja 2011r. sygn. akt II OSK 367/11z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2510/10 14 dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl zwanej dalej jako "CBOSA"). Tym samym uznać trzeba, że mimo nieprawidłowego doręczenia Miastu P. decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] weszła ona do obrotu prawnego i wiązała ona organ w myśl art. 110 k.p.a. W konsekwencji uznać trzeba, że decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną została wydana z rażącym naruszeniem prawa o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą jej nieważnością. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (M. Jaśkowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, (red.) Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, LEX/el 2015). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] Starosta P. orzekł o odmowie zwrócenie Skarżącym nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb G., art. mapy [...], działka [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. Jak już wyżej wskazano decyzja ta weszła do obrotu prawnego i dopóki nie zostanie wzruszona przez uprawniony do tego organ, jest wiążąca w myśl art. 110 k.p.a. Wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] Starosta P. ponownie odmówił Skarżącym zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb G., art. mapy [...], działka [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. W ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, iż obydwie decyzje są tożsame zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Ponadto w okresie między wydaniem obydwu decyzji nie zmienił się stan prawny, ani też faktyczny. Oznacza to że decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2014r. dotknięta jest wadą kwalifikowana o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a z rażącym naruszeniem. Na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze. Sad uznał ,że nie było naruszenia art156 § 1 pkt 3 kpa , bo pierwsza decyzja Starosty z uwagi na brak jej doręczenia wszystkim uprawnionym nie stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 220 p.p.s.a.