IV SA/Po 574/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi P.P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości postanawia: 1. skargę odrzucić; 2. zwrócić skarżącym P. P. i B. P. solidarnie kwotę (...) złotych (dwieście) tytułem uiszczonego wpisu. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta K. na podstawie art. 93 ust. 1, 2 ,4 i 5, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 1a, 1b ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, dalej Ugn), § 2, § 9, § 10, § 11, § 14 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) zatwierdził podział nieruchomości położonej w K. przy ul. A. K. (...) oznaczonej w ewidencji gruntów (obręb ewidencyjny nr (...) C.) jako działka nr (...) o pow. (...) ha stanowiącej własność W. i I. G., zapisanej w KW nr (...) na następujące działki: dz. nr (...) o pow. (...) ha pod drogę publiczną, dz. nr (...) o pow. (...) ha. sporządzony w czterech egzemplarzach na aktualnej mapie, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej decyzja podziałowa). Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W uzasadnieniu wskazano, że po rozpatrzeniu wniosku P. P. z dnia (...) r. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia decyzji podziałowej Kolegium wszczęło postępowanie. Podlegająca podziałowi nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ograniczonego ulicami Częstochowską, Budowlanych, Polną i planowaną tzw. Trasą Bursztynową zatwierdzonym uchwałą nr XIV/181/2003 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 29 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 15 kwietnia 2004 r. Nr 48., poz. 1112) objęta była w części jednostką bilansową ! KUG 2/2 z przeznaczeniem pod tereny usług komercyjnych. Jak wynika z decyzji celem podziału było wydzielenie działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną i podział ten jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jedynym wymogiem, od spełnienia którego uzależnione było dokonanie podziału nieruchomości, była zgodność tego podziału właśnie z planem miejscowym i w niniejszej sprawie decyzja podziałowa wymóg ten spełniła. Pismem z dnia (...) r. B. i P. P. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) SKO na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że decyzja podziałowa wydana została w oparciu i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i nie posiada cech rażącego naruszenia prawa, określonych w art. 156 § 1 Kpa. W skardze na powyższą decyzję i decyzję ją poprzedzająca z dnia (...) r. skarżący wnieśli o ich uchylenie i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania zarzucając rażące naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 127 § 3, art. 140 i 15 Kpa przez niedopełnienie obowiązku ponownego, wszechstronnego, merytorycznego rozpatrzenia istoty sprawy w zakresie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, art. 75 § 1, 77 § 2, art. 78 § 1 Kpa w zw. z art. 127 § 3, art. 140, art. 15 Kpa przez bezpodstawne pominiecie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności , art. 10 § 1, art. 81 Kpa w zw. z 127 § 3, art. 140 Kpa przez pozbawienie skarżących przed wydaniem zaskarżonych decyzji prawa i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych przez pozostałe strony wniosków i żądań, zapoznania się z aktami sprawy, złożenia ewentualnie zażalenia na odmowę ich udostępniania, art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 1a pkt 5 Ugn w związku z przepisami uchwały Rady Miasta Kalisza XIV/181/2003, § 5 ust. 2, § 6 ust. 4-5, §7 , a także § 3 ust. 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, § 36-37 i § 62 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 11, art. 19 ust. 1 pkt 1, 6 i 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z przepisami Instrukcji O-1, O-3, G - 4 i G-5 przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie lub brak zastosowania, art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2, art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 127 § 3, art. 140 Kpa przez nieuzasadnione, a co najmniej przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji SKO (...), zamiast jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania kwestii nieważności decyzji podziałowej, art. 107 § 2-5 Kpa w zw. z art. 127 § 3, art. 140 Kpa przez brak należytego uzasadnienia decyzji SKO 4212/46/12, a także decyzji SKO (...), a zwłaszcza zaniechanie wskazania faktów, które SKO uznało za udowodnione, dowodów, na których oparło się w tej mierze, przyczyn, dla których pozostałym dowodom odmówiło wiarygodności, a także zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez przytoczenie właściwych przepisów prawa – w zakresie istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, art. 6, 7, 8, 11 w zw. z art. 127 § 3, art. 140 Kpa przez pogwałcenie, w postaci uchybień, zasadzie legalności działania organu administracji, zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz zasadzie przekonywania. Wraz ze skargą wniesiono o przeprowadzenie szeregu dowodów świadczących o słuszności skarg m. in. zażądano z UM w K. mapy nr ks. zam. (...) i (...) , operatu z (...) r. z podziału działki nr (...), operatu z (...) r. dotyczącego działki (...), operatu dotyczącego działki (...) z (...) r., operatu z odnowy ewidencji gruntów m. K. z (...) r. w zakresie obrębu (...), operatu dotyczącego podziału działki (...), (...), operatu z modernizacji ewidencji gruntów z (...), zażądano przeprowadzenia dowodu z opinii odpowiedniej wyznaczonej prze Sąd akademickiej placówki naukowo-badawczej na okoliczność, czy w świetle przedstawionych zarzutów oraz dokumentacji sprawy operat podziałowy działki (...) został sporządzony zgodnie z zasadami wykonywania prac geodezyjnych, standardami w dziedzinie geodezji i kartografii, czy był kompletny i spójny topologicznie z dokumentacją zasoby geodezyjnego i kartograficznego oraz zasobu ewidencji gruntów i budynków m. K. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia (...) r. i (...) r. uczestnicy postępowania I. i W. Gołębiewscy wnieśli o oddalenie skargi w całości. W kolejnych pismach z dnia (...) r., (...) r. i (...) r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko przedstawione w skardze. Natomiast pismem z dnia (...) r. skarżący wnieśli o połączenie sprawy IV SA/Po 574/12 ze sprawą IV SA/Po 575/12 celem wspólnego prowadzenia, rozpoznania i rozstrzygnięcia ewentualnie na wypadek oddalenie tego wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie IV SA/Po 574/12 do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy IV SA/Po 575/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sadowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu, czyli – jak stanowią przepisy art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") - na żądanie podmiotu, który ma w tym interes prawny, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności ustawodawca przyznał prawo do złożenia skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny. Kryterium to ma charakter materialnoprawny i wymaga ono stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowym, skarga może bowiem dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" podmiotu legitymowanego do jej złożenia, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Należy również zauważyć, iż "interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego", stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Ustawodawca zrezygnował z kryterium strony, które związane jest z załatwianiem spraw w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza, to jednak, że obowiązująca regulacja zrywa łączność między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi (szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2006, wyd. 2, s. 133 i 134). Konsekwencją braku interesu prawnego pozostaje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli pochodzi ona od podmiotu, który w ogóle nie może być skarżącym (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 195). Należy zwrócić uwagę w tym miejscu na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie OPS 1/04 z dnia 11 kwietnia 2005r., w której uchwalono, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 Ppsa) – publ. Na stronie cbois.nsa.gov.pl.) Zdaniem Sądu takie uprawnienie i obowiązek posiada tym bardziej Sąd I instancji. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy skarżącym jako współwłaścicielom działki sąsiadującej z działką, która podlegała podziałowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości, a co za tym idzie również w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wydanej w postępowaniu podziałowym decyzji. Badając powyższe w pierwszej kolejności wskazać należy, że tylko podmiot posiadający legitymację prawną ma bowiem prawo domagać się podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie strony, określone w art. 28 Kpa zgodnie, z którym stroną jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, wiąże się z wykładnią pojęcia interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. W tym miejscu wskazać należy, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Ponadto, co ma również znaczenie w niniejszej sprawie, stroną postępowania nadzwyczajnego, jest nie tylko strona postępowania zwyczajnego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nadzwyczajne. Przy czym wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji skutecznie może wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że domagający się weryfikacji decyzji w tym postępowaniu ma interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1287/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej działki została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2005r. – Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 – tekst jednolity. Na gruncie tej ustawy ukształtował się pogląd, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 1275/08, wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 459/10 – dostępne w bazie cbois). Podział nieruchomości może być więc dokonany m.in. na wniosek właściciela, a więc osoby, której przysługuje tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości. Pojęcie nieruchomości określa przepis art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, stanowiąc, iż nieruchomością jest taka część powierzchni ziemskiej (wydzielonego gruntu), do której określonemu podmiotowi przysługuje prawo własności. Wniosek o podział nieruchomości może więc wnieść skutecznie, a następnie może on zostać rozpatrzony przez organ administracji w granicach interesu prawnego przysługującego wnioskodawcy, którego interes prawny wynika z prawa własności do wydzielonej części gruntu i którego uprawnienia znajdują umocowanie w art. 140 k.c. Tylko te podmioty mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji, lub ewentualnie ich następcy prawni. W doktrynie oraz orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym, interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości przysługuje właścicielom (współwłaścicielom) lub użytkownikom wieczystym nieruchomości (współużytkownikom wieczystym). Te podmioty jako strony postępowania podziałowego mogą zatem żądać stwierdzenia nieważności decyzji i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Stronami tego postępowania natomiast nie mogą być osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1608/98, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1775/07, Lex nr 456731). Interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości nie można wyprowadzić z tytułu własności czy wieczystego użytkowania sąsiednich działek, w stosunku do działki dzielonej, ani z żadnych innych tytułów do tej nieruchomości (podobnie: wyrok NSA z dnia 3 września 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 933/98, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 853/06, Lex nr 320094, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 756/07, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarżącym, jako osobom nie posiadającym tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości, nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W tym miejscu zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie na skutek wniosku złożonego przez skarżących organ postępowanie nadzwyczajne prowadził z urzędu, co jest na gruncie kpa w pełni dopuszczalne. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że skarżącym doręczono decyzję organu pierwszej instancji w sprawie prowadzonej z urzędu. Samo doręczenie decyzji (do wiadomości) nie przesądza o istnieniu interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa skargę odrzucił. O zwrocie wpisu sądowego postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.