IV SA/Po 574/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L. Ś., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej: u.g.n.), [...] orzekł: Ustalić po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...], opłatę adiacencką w wysokości 13.041,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu [...].02.2013 r. współwłasność L. Ś., M. C. i M. C., położonej w [...], spowodowanego wybudowaniem drogi w ulicy [...]j. Do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1 zobowiązani są: L. Ś. w kwocie [...]zł, M. C. w kwocie [...]zł. Obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej ustalonej w punkcie 1. powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, a termin zapłaty upływa 30. dnia od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z 17.02.2012 r., znak [...], na wniosek Stowarzyszenia na Rzecz Budowy [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ulicy [...] w [...]. Inwestycja obejmowała budowę nawierzchni jezdni z kostki betonowej, chodników, wjazdów oraz wykonanie pasa zieleni. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego oraz przekazania obiektu do użytkowania dokonano w dniu 8.08.2012 r. W dniu 24.01.2013 r. Stowarzyszenie jako inwestor, zawiadomiło Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w trybie obowiązującego wówczas brzmienia przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 3.06.2013 r.), a zatem do legalnego użytkowania drogi można było przystąpić w dniu 15.02.2013 r. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy - Prawo budowlane, a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. Co do zasady będzie to data późniejsza niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. Jest to data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. W tym przypadku nie chodzi bowiem o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ta okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, tj. procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie albo zgłoszenia zrealizowanej drogi do użytkowania. Na podstawie informacji przekazanych przez Wydział [...] ustalono, że budowa drogi na ulicy [...] została zrealizowana ze środków Miasta [...] oraz Stowarzyszenia na Rzecz Budowy [...]. Koszt ogólny inwestycji wyniósł [...] zł, w tym udział Miasta - [...] zł. Nakłady poniesione przez Stowarzyszenie to [...] zł. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi (art. 143 ust. 2). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej: u.d.p.) droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. Prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3). Ustalanie opłat adiacenckich w [...] należy do zadań Zarządu a Dyrektor Zarządu załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu. Wizja terenowa przeprowadzona w dniu 17.04.2012 r. wykazała, ze na ulicy [...] przed realizacją inwestycji były fragmenty zdegradowanego asfaltu z licznymi ubytkami i tzw. "łatami". Przed pojedynczymi nieruchomościami wykonano, we własnym zakresie, podjazdy i chodniki. W celu potwierdzenia charakteru zrealizowanej inwestycji pismem z 23.05.2013 r. zwrócono się do Zarządu Dróg Miejskich o wyjaśnienie czy przed realizacją inwestycji odebranej 8.08.2012 r., na ulicy [...] istniała droga jako obiekt budowlany zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniający warunki techniczne, jakim powinna odpowiadać droga publiczna i jej usytuowanie. W odpowiedzi Zarząd Dróg Miejskich, który zgodnie ze statutem nadanym uchwałą z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr [...] jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, do zadań którego należy m.in. pełnienie funkcji inwestora dróg oraz prowadzenie ewidencji dróg i udostępnianie danych uprawnionym organom, w piśmie z 4.07.2013 r. stwierdził, że ulica ta przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz że nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował także, że nie wydawał indywidualnych zezwoleń na utwardzenie nawierzchni ulicy [...] (np. wjazdy do posesji). W decyzji o pozwoleniu na budowę nie orzekano o terminach rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, co potwierdza, że takich obiektów nie było (pkt 3). W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, wjazdy na posesje oraz pas zieleni. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z wyżej powołaną definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Zebrane w sprawie dokumenty: [...]., inicjatywa Stowarzyszenia na Rzecz Budowy Ulicy [...] w [...], a także zakres i charakter przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, że inwestycja zrealizowana na ulicy [...] stanowiła budowę drogi. Okoliczność, że na ulicy [...] nie istniał obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi. Istniejące przed realizacją inwestycji pojedyncze podjazdy i chodniki były wykonane bez zgody zarządcy drogi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.10.2014 r., sygn. akt I OSK 435/13, stwierdził, że nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zabudowana zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" - stworzonego przez samych użytkowników - nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Na podstawie wizji przeprowadzonej [...] ustalono, że warunki do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy [...] stworzono L. S., M. C. i M. C. jako współwłaścicielom w dniu [...].02.2013 r. [...] Bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi zapewniony został poprzez cztery wjazdy i wejścia na nieruchomość. Na podstawie informacji przekazanej przez Wydział [...] ustalono, iż M. C. zmarł w dniu [...].11.2015 r. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych brak jest podstaw do zobowiązywania do wniesienia opłaty adiacenckiej spadkobierców właściciela nieruchomości z dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Zgodnie z wykazem Stowarzyszenia na Rzecz Budowy Ulicy [...] w [...] współwłaściciele nieruchomości położonej przy ulicy [...], nie partycypowali w kosztach budowy drogi. W [...] przyjęta została zasada, zgodnie z którą w przypadku gdy budowa urządzeń infrastruktury technicznej spowoduje wzrost wartości nieruchomości, opłata adiacencka ustalana jest właścicielom nieruchomości, którzy nie uczestniczyli w kosztach budowy tego urządzenia. Wobec właścicieli nieruchomości, którzy wnieśli nakłady w wysokości uzgodnionej przez członków stowarzyszenia realizującego inwestycję w ramach inwestycji lokalnych, postępowania administracyjne nie są wszczynane. W tych okolicznościach pismem z 12.03.2015 r. zawiadomiono L. Ś. i M. C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi i poinformowano o treści art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały [...], a także o zasadach doręczeń pism w toku postępowania administracyjnego (art. 41-44 K.p.a.). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Postanowieniem z 8.04.2015 r., organ powołał rzeczoznawcę majątkowego K. W., jako biegłego w postępowaniu. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w dniu 22.07.2015 r. (wpływ do Zarządu - [...].09.2015 r.) zweryfikowano badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 oraz rozdziału 1 działu IV u.g.n., przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zgodnie z opisem zawartym w operacie szacunkowym nieruchomość położona jest w [...]. W najbliższym otoczeniu nieruchomości dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza oraz tereny wolne, niezainwestowane, przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną. Charakterystyczne jest tu duże zagęszczenie zabudowy. Z tych względów otoczenie nieruchomości biegły ocenił jako średnio korzystne. W odległości kilkuset metrów od nieruchomości wycenianej znajdują się punkty handlowo-usługowe, a w dalszej odległości centrum handlowe Galeria [...]. Dostęp do komunikacji publicznej rzeczoznawca ocenił jako dobry. W odległości około 1,5 km znajduje się szkoła podstawowa. Biorąc pod uwagę położenie nieruchomości w układzie miasta oraz dostępność placówek edukacyjnych, handlowo - usługowych, przystanków komunikacji publicznej oraz łatwość i szybkość dojazdu do centrum biegły ocenił jej lokalizację jako atrakcyjną na tle próbki nieruchomości reprezentatywnych (w stanie przed budową drogi) oraz jako dobrą na tle próbki nieruchomości reprezentatywnych (w stanie po wybudowaniu drogi). Biegły wyłączył z wyceny działkę nr [...], przylegającą do ulicy [...]. W piśmie z dnia [...].10.2015 r. wyjaśnił przyjętą metodologię wyceny do określenia wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Stwierdził, że na podstawie analizy rynku nieruchomości w [...] nie można wyłonić wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej tzn. składających się z kilku działek gruntu o podobnej powierzchni i lokalizacji. W związku z powyższym wycenił nieruchomość jako sumę poszczególnych działek. Zdaniem biegłego wybudowanie drogi na ul. [...] miało wpływ na wzrost wartości tylko części nieruchomości - działek przylegających bezpośrednio do wybudowanej drogi. Natomiast budowa drogi na ul. [...] pozostaje bez wpływu na wartość działki nr [...], z uwagi na fakt, że ma dostęp do innej drogi publicznej - ul. [...]. Wyjaśnił również, że podział nieruchomości wykonano przed budową drogi na ul. [...], a w ramach budowy drogi wykonano wjazdy do każdej geodezyjnie wydzielonej działki. Wydzielone działki mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego, a urządzone wjazdy podwyższają wartość każdej z nich. Wyceniana nieruchomość położona jest w pierwszej linii zabudowy, wzdłuż nowo wybudowanej drogi. Jest niezabudowana i niezagospodarowana. Kształt ma zbliżony do prostokątna oraz płaską konfigurację terenu. Ma urządzone cztery wjazdy i wejścia od ulicy [...], a także dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacyjnej sanitarnej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nieruchomość była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego [...]). Zgodnie z ustaleniami planu położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym symbolem [...]. W świetle przedstawionego w operacie opisu nieruchomości i jej otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego lokalizacji, otoczenia i sąsiedztwa, kształtu, stanu zagospodarowania oraz przeznaczenia nieruchomości należy uznać za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym. Wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu biegły mógł zastosować to podejście, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawca dysponuje wiedzą o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne i na tej podstawie, po dokonaniu korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości, jest w stanie w sposób obiektywny określić wartości nieruchomości wycenianej. Na podstawie własnych analiz oraz stwierdzonych preferencji nabywców nieruchomości biegły określił cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich wagami procentowymi. Kwestie te pozostawia się wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy, albowiem nie są one regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ani w przepisach rozporządzenia. W wycenie biegły wykorzystał transakcje prawem własności nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami. Ze względu na to, że w rejonie [...] nie występowała wystarczająca liczba transakcji nieruchomościami podobnymi, biegły rozszerzył badany rynek na obręby o zbliżonej charakterystyce i cenach gruntów: [...]. Wybrał nieruchomości położone przy drogach urządzonych i przy ulicach niezabudowanych drogami. Do wyceny biegły przyjął nieruchomości porównawcze o różnej powierzchni przy jednoczesnej korekcie ze względu na tę cechę. Analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości uznać należy za prawidłowy. Uzasadniając ten dobór biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o nieruchomościach przeznaczonych do celów porównawczych. Określił ich położenie - poprzez wskazanie nazw obrębów geodezyjnych, nazw ulic, przy których są położone i powierzchni, a w przypadku nieruchomości o cenach minimalnych i maksymalnych również otoczenie i sąsiedztwo oraz czynniki dodatkowe. Udostępnione w operacie szacunkowym dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami. Należy uznać, że uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca w sporządzonym operacie dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), rodzaj i położenie nieruchomości (nieruchomości gruntowe położone na terenie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), stan nieruchomości (bez części składowych) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych (wypis z rejestru cen i wartości nieruchomości uzyskany z bazy danych [...] oraz własne dane o transakcjach rynkowych, w tym analizy i badania rynkowe, prowadzone przez biegłego na potrzeby opracowań w zakresie wyceny wartości nieruchomości). W orzecznictwie administracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego podmioty posiadające status biegłych, nie ma charakteru absolutnego. Odnosi się bowiem tylko do tych elementów, w których to organ posiada, lub przynajmniej zobowiązany jest posiadać, wiedzę specjalną, a mianowicie zgodności z obowiązującymi przepisami, logiczności i zupełności. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku oceniać. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje w sposób umożliwiający weryfikację ich opinii pod kątem wartości dowodowej. Instytucja biegłego w postępowaniu w swej istocie zasadza się na tym, iż organy i sądy nie posiadają wiedzy fachowej w specjalistycznych dziedzinach i w tym zakresie opierają się na profesjonalnej wiedzy innych osób, oceniając ich pracę jedynie pod kątem prawidłowości formalnej. Rola zarówno organów administracji publicznej jak i sądów sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny pod kątem formalnym, bez możliwości kontestowania jej części merytorycznej. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do niepożądanych skutków, w ramach których z jednej strony organy mogłyby swobodnie modyfikować wyniki wyceny, zaś z drugiej istniałby de facto obowiązek posiadania przez nie wiedzy fachowej z każdej dziedziny wobec konieczności merytorycznej weryfikacji opinii biegłych. W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy [...], przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. Odnosząc się do zastrzeżeń stron zawartych w piśmie z dnia 13.11.2015 r. organ zauważył, że rzeczoznawca majątkowy znał stan ulicy [...] przed budową drogi, gdyż organ udostępnił mu m.in. notatka z wizji terenowej z dnia 17.04.2012 r., co biegły powołał w operacie. W opinii biegły określił rodzaj, obszar oraz zakres badania rynku, gdzie zaznaczył, że wziął pod uwagę nieruchomości położone przy drogach nieurządzonych (stan drogi), a nie posiadających nawierzchnię gruntową. Pojęcie "drogi twardej" nie istnieje w systemie prawnym, natomiast jako bezpodstawne należy uznać nazwanie inwestycji modernizacją. Tylko istniejący obiekt budowlany może zostać zmodernizowany, przebudowany lub odbudowany. Jak w niniejszej decyzji wykazano na ul. [...] nie istniała droga jako obiekt budowlany, a strony nie przedstawiły dowodów świadczących o odmiennym stanie prawnym. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony również przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Istotne jest nie tylko przedstawienie owego operatu szacunkowego sporządzonego w określonej przepisami formie, ale również opracowanie tego operatu na takim etapie postępowania przed organem administracji, który umożliwiłby organowi dokonanie jego analizy i oceny w ramach oceny całości materiału dowodowego. Brak takiego "kontroperatu" nie pozwala w sposób racjonalny odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę w kwestii prawidłowości wykonanej wyceny. Zarzuty nie poparte operatem szacunkowym wypada uznać za pozbawione doniosłości. W tych okolicznościach organ uznał, iż wycena została dokonana prawidłowo i nie ma podstaw do jej zmiany. W uchwale nr [...], że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi 50% kwoty [...]zł, czyli wynosi [...] zł. Współwłaściciele zobowiązani są do jej wniesienia stosownie do posiadanych udziałów w nieruchomości w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wnieśli, działając przez fachowego pełnomocnika, L. Ś. i D. C. (dalej: skarżący). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucili błędne przyjęcie, że ul. [...] nie spełniała przed inwestycją z 2013 r. warunków technicznych do uznania ją za drogę w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. - niezasadnie w operacie szacunkowym do porównania wskazane zostały nieruchomości przy drogach gruntowych. Podniesiono także, że właścicielami działek nr [...], [...], [...] i [...] nie są wspólnie L. Ś. i M. C., zatem decyzja wydana została wobec niewłaściwych osób. Skarżący podnieśli także, że z powodu nieustosunkowania się organu do pisma z 13 listopada 2015 r. pozbawieni zostali możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. art. 146, 148 ust. 1, 2 i 3 oraz 156 u.g.n. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji decyzja [...] odpowiada prawu, zaś poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podzielił ocenę dokonaną przez Dyrektora [...] wskazującą, że odnośnie skarżących wystąpiły wszystkie ustawowe okoliczności skutkujące powstaniem obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie [...] lutego 2013 r. W obecnym stanie prawnym w ocenie Kolegium jest to moment, który można uznać za datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Nie budzi wątpliwości także okoliczność, iż w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Organ I instancji prawidłowo wykazał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi. Organ dokonał prawidłowego ustalenia, iż przed realizacją inwestycji nie istniała droga jako obiekt budowlany. [...] rozpatrując sprawę wnikliwie, prawidłowo przeanalizował stan ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanej drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia organu I instancji i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich uznaje, iż przed 2012 rokiem nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi. Kolejnym elementem istotnym w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującej warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej jej własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje u.g.n. Przepis art. 146 ust. 1a przywołanego aktu prawnego stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy K. W.. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych. Wobec niestwierdzenia przez rzeczoznawcę wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenionej pod względem struktury tj. składających się z kilku działek gruntu, o podobnej ogólnej powierzchni, lokalizacji oraz cenie, rzeczoznawca w wyjaśnieniach odnośnie zastosowanej metodologii wyceny z dnia [...] października 2015 r. wskazał, iż dokonał wyceny nieruchomości jako sumy poszczególnych działek gruntu. SKO podkreśliło, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Takiej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dokonał niewątpliwie organ I instancji. Organ ustalił, iż operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami oraz wskazał, że operat jest logiczny, spójny i kompletny, stąd może stanowić dowód w sprawie. Ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ nie ogranicza się zatem jedynie do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy. Organ I instancji sprawdził, czy przedmiotowa opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Kolegium podkreśliło, iż organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje wszakże organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie. W sprawie, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, dlatego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi. Zarzuty skarżących kierowane pod adresem operatu szacunkowego mają w ocenie Kolegium charakter czysto polemiczny w sferze zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji biegłego. Brak przedstawienia operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawułowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W braku przedstawienia przez stronę materiałów pozwalających powziąć uzasadnione wątpliwości co do miarodajności wyceny organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie roli biegłego. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, Kolegium wyjaśniło, iż pismem z dnia 26 października 2015 r. pełnomocnik skarżących został poinformowany o możliwości wnioskowania w przedmiocie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, stąd też zarzut jest niezasadny. Kolegium wskazało nadto, iż decyzja wydana została wobec właściwych osób. W dniu stworzenia warunków do legalnego użytkowania wybudowanej drogi nieruchomość stanowiła współwłasność L. Ś., M. C. (zmarłego dnia [...] listopada 2015 r.) oraz M. C.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli, działając przez fachowego pełnomocnika, L. Ś. i D. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustosunkowania się do podniesionych zastrzeżeń co do operatu rzeczoznawcy majątkowego (art. 10 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.), uniemożliwienie skarżącym złożenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej przed wydaniem decyzji (art. 147 ust. 1 u.g.n.), ustalenie opłaty adiacenckiej w sytuacji, kiedy w rzeczywistości doszło do przebudowy a nie budowy drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 18 u.d.p.). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], po stworzeniu warunków do korzystania z drogi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała [...] W sprawie został zachowany również termin, w jakim można było ustalić tę opłatę. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Oceniając czy na ul. [...] doszło do wybudowania drogi wskazać należy, że u.g.n. nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi". Stąd też, jak prawidłowo wskazały organy, dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się natomiast wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Co istotne, pojęcie "przebudowy drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, a więc określonego obiektu budowlanego. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Analiza akt sprawy wskazuje, że w ramach inwestycji zrealizowanej na ulicy [...] wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy na posesje, krawężniki i obrzeża. Każdy z wybudowanych elementów stanowił część powstałej budowli, a więc całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Jak wyjaśniono w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia 4 lipca 2013 r. ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], a więc również na wysokości nieruchomości należącej do skarżących, przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz nie była obiektem budowlanym zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. ZDM nie wydawał też żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy tej ulicy utwardzeń nawierzchni (np. wjazdów do posesji). Jako bezzasadny ocenić należy również zarzut dotyczący skierowania decyzji do niewłaściwych adresatów. Jak wynika z akt sprawy w dniu stworzenia warunków do legalnego użytkowania drogi nieruchomość stanowiła własność skarżących oraz M. C. zmarłego [...] listopada 2015 r. po [...] części. Późniejsze zmiany własnościowe nie mają w sprawie znaczenia. Zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia (por. wyrok NSA w Poznaniiu z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Po 336/00, CBOSA). Dalej należy wskazać, że operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie – bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości – podlegał ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny środek dowodowy (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, CBOSA). Równocześnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Mieć bowiem należy na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze), operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08,CBOSA). Dokonując wyceny nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu infrastruktury, wyznaczony w sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 rozporządzenia wykonawczego w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). Dla zastosowania tego podejścia oraz metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie terminu "nieruchomość podobna", która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury, jak i po jej wybudowaniu, w oparciu o cechy rynkowe takie jak lokalizacja, otoczenie, powierzchnia działki oraz czynniki dodatkowe (kształt, ukształtowanie terenu, ograniczenia w zabudowie, dostępność mediów, warunki geotechniczne gruntu, wydane decyzje administracyjne), przy zastosowaniu przyjętej metodyki, dokonał korekty średniej ceny z przyjętych zbiorów: nieruchomości posiadających dostęp do drogi urządzonej oraz nieruchomości nieposiadających takiego dostępu. Na tej podstawie określił wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko zajęte przez organ odwoławczy, że przedłożony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego jak i skardze kwestionowali ustalenia operatu dotyczące wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi, ich argumenty w ocenie Sądu stanowią jednak jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i konkluzjami rzeczoznawcy zawartymi w operacie szacunkowym. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia skarżącym złożenia wniosku o rozłożenie na opłaty adiacenckiej na raty, stwierdzić należy, że pismem z dnia 26 października 2015 r. skierowanym do pełnomocnika skarżących i odebranym przez niego dnia 30 października 2015 r. organ I instancji poinformował o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty i konieczności złożenia w tej materii wniosku przed wydaniem decyzji. Złożone przez pełnomocnika skarżących dnia 13 listopada 2015 r. zastrzeżenia do operatu nie obligowały organu do odrębnego ustosunkowania się do nich poprzez prowadzenie korespondencji ze stroną. Do treści zastrzeżeń organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji ustalającej opłatę. Jednocześnie zauważyć trzeba, że złożenie przez stronę zastrzeżeń do operatu w żaden sposób nie wykluczało złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Wniosek taki w żaden sposób nie może być przecież rozumiany jako akceptacja ustaleń operatu. Skoro więc formułowane w stosunku do uzasadnienia kwestionowanej decyzji zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, a podjęte rozstrzygnięcie, w świetle ustalonego stanu faktycznego odpowiada prawu, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.