IV SA/Po 577/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej jako "WINB")na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23, zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 20 § I pkt 4, art. 33 § 1 pkt 5 i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (teksl jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 599, zwanej dalej jako "u.p.e.a.") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej jako "PINB") z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] i uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez Spółkę A (zwanej dalej jako "skarżąca Spółka") w sprawie wydania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] PINB nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego zewnętrznej instalacji zasilającej w energię elektryczną budynek znajdujący się w miejscowości D. , gm. L., dz. nr [...], w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] PINB zmienił postanowienie z dnia [...] października 2014 r., w ten sposób, że nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego zewnętrznej instalacji zasilającej w energię elektryczną ww. opisany budynek, w terminie do dnia [...] sierpnia 2015 r. Wobec niewykonania obowiązku, pismem z dnia [...] września 2015 r., PINB wystosował do skarżącej Spółki upomnienie oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w postanowieniu PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. W dniu [...] grudnia 2015 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na skarżącą Spółkę. W dniu [...] stycznia 2016 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącej Spółki z dnia [...] grudnia 2015 r., będące zarzutami zobowiązanego w sprawie wydania tytułu wykonawczego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Skarżąca Spółka podniosła zarzut niemożności wykonania obowiązku polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu ekspertyzy, która ma charakter trwały i obiektywny. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że zewnętrzna instalacja elektryczna nie jest położona na nieruchomości należącej tylko do skarżącej Spółki, ale też na działkach, których właścicielem są Lasy Państwowe. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...] PINB w uznał zarzuty za nieuzasadnione i odrzucił zarzuty skarżącej Spółki Zażalenie na ww. postanowienie złożyła skarżąca Spółka Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem [...] kwietnia 2016 r. [...] WINB uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej jako "PINB") z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] i uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez skarżącą Spółkę w sprawie wydania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że art. 33 u.p.e.a. zawiera enumeratywnie wyliczone przyczyny, które mogą być podstawą zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, a wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia właściwego organu do rozpatrzenia takich zarzutów. WINB wyjaśnił, że adresat obowiązku musi być trwale pozbawiony możliwości jego wykonania. Niewykonalność ta jest spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki; bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. WINB uznał, że fakt, iż przedmiotowy kabel przebiega poza działką zobowiązanego, także przez działki należące do Lasów Państwowych nie stanowi o tym, iż obowiązek wskazany w postanowieniu PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2015 r., stal się niewykonalny, a ta niewykonalność ma charakter trwały, który pozbawia zobowiązanego możliwości wykonania obowiązku. Nadal istnieją techniczne możliwości do wykonania obowiązku. WINB podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy Lasów Państwowych, a w aktach brak jest jakikolwiek dokumentów z których by wynikało, że Lasy Państwowe sprzeciwiają się wykonaniu przedmiotowego obowiązku. WINB zaznaczył jednocześnie, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma możliwości badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku o ile dany obowiązek może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto WINB stwierdził, że pomimo wskazania przez PINB właściwego aktu prawnego na podstawie którego wydał postanowienie, to posłużył się on przepisami w brzmieniu już nieobowiązującym. Niemniej jednak w ocenie WINB nie ma to znaczenia dla prawidłowości rozpoznania zarzutów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 123 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie z uwagi na niewskazanie podstawy prawnej wydania postanowienia co do istoty sprawy, zgodnie z dyspozycją normy prawnej mieszczącej się w powołanym przepisie wskazującej, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają postanowienia, które mogą stanowić rozstrzygnięcia sprawy co do istoty; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wobec braku odpowiedniego zastosowania przez organ dyspozycji normy prawnej wynikającej z powołanego przepisu z uwzględnieniem faktu, iż postanowienia stanowią co do zasady akty organów administracji nierozstrzygające sprawy co do istoty przez wzgląd na treść przepisu art. 144 k.p.a. i przepisu art. 123 § 2 k.p.a. - art. 144 k.p.a. wobec braku odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji do zażalenia na postanowienie z dnia [...] lutego 2016 wniesionego. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Spółki postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego co do zasady rozstrzygają incydentalne kwestie wynikłe w toku postępowania administracyjnego. Tym samym charakter prawny postanowień pozwala na ich kwalifikację do kategorii aktów procesowych nie stanowiących rozstrzygnięć co do istoty sprawy, zatem niedeterminujących praw i obowiązków stron postępowania. Wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia co do istoty jest możliwe, gdy przewidują to wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Żaden inny akt prawa powszechnie obowiązującego nie może zatem determinować katalogu spraw rozstrzyganych przez organ administracji publicznej w drodze postanowienia wywołujących materialnoprawne skutki dla stron postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej Spółki stwierdzona przez WINB wadliwość rozstrzygnięcia PINB w postaci posłużenia się przez PINB w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przepisami w brzmieniu nieobowiązującym powinna zostać dokonana w drodze decyzji administracyjnej, jako właściwej formy dla rozstrzygnięć merytoryczno - reformacyjnych, względnie sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozstrzygnięcia przez PINB. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez skarżącą Spółkę w toku postępowania egzekucyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w związku z niewykonaniem przez skarżącą Spółkę nałożonego na nią postanowieniem PINB z dnia [...] października 2014 r., obowiązku sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego zewnętrznej instalacji zasilającej w energię elektryczną budynek znajdujący się w miejscowości D. , gm. L., dz. nr [...], w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Organ zobowiązany jest jednak do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, które obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (wyrok NSA z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres sprawę podlegających egzekucji administracyjnej określa art. 2 u.p.e.a. W niniejszej sprawie podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, a w konsekwencji przystąpienia do egzekucji administracyjnej stanowiło postanowienie PINB nakładające na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 369/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania tego obowiązku (por. również wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 555/05, WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 170/09, WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 391/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie to ma bowiem charakter dowodowy. Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie przygotowuje do wydania takiego rozstrzygnięcia poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o ekspertyzę techniczną. Nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie przygotowaniem do jego wydania. Dopiero po dostarczeniu dokumentów, organ nadzoru budowlanego ocenia, w oparciu o przedstawiony przez stronę i zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy jakie przepisy ustawy Prawo budowlane zastosować. W konsekwencji nałożony w postanowieniu dowodowym obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, a zawarty w nim obowiązek nie może być egzekwowany w drodze egzekucji administracyjnej. Dopiero po przedłożeniu przez stronę wymaganej ekspertyzy organ nadzoru budowlanego oceni w oparciu o przedstawiony przez stronę i zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy i wyda końcowe orzeczenie. Jeżeli organ administracyjny nie może wyegzekwować obowiązku złożenia ekspertyzy nałożonego postanowieniem wydanym w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, to zobowiązany jest z urzędu na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Następnie po podjęciu merytorycznej decyzji nakładającej określone ustawowo obowiązki, w przypadku braku dobrowolnego ich wykonania, organ administracji może doprowadzić do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. II SA/Gd 1425/98,ONSA 2002,nr 2,poz. 71, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2005 r. II SA/Ka 2985/03, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Tym samym skoro nakaz przedłożenia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy i nie podlega egzekucji w trybie administracyjnym, to w ocenie Sądu doszło do wszczęcia niedopuszczalnego postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie w ocenie Sądu zbędnym jest odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. Marginalnie Sąd zaznacza, że PINB w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r., błędnie pouczył skarżącą Spółkę, iż od postanowień tych nie przysługuje zażalenie. NSA w uchwale z dnia [...] lutego 2016 r. sygn. akt II OPS [...] stwierdził, że na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu.