IV SA/Po 584/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr XXIV/255/20 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej wpis od skargi uiszczony w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Pismem z dnia 23 marca 2023 r. S. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 28 kwietnia 2020 r., nr XXIV/255/20 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane. Skarżąca wskazała, że ww. uchwała narusza jej interes prawny. Podniesiono, że skarżąca prowadzi działalność, której podstawowym przedmiotem jest działalność reklamowa. Realizowana jest ona również w postaci realizacji kampanii billboardowych, na których prowadzenie skarżąca zawarła wiele umów. Zarówno z właścicielami obiektów, na których umieszczone są tablice reklamowe, jak i z podmiotami, które zlecały prowadzenie kampanii. Wskazano, że są to umowy wieloletnie. Podkreślono, że zaskarżona uchwała w praktyce wyłącza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na określonym obszarze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej i ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – potencjalnie może być przedmiotem skargi. Wobec tej konstatacji, zważywszy na powyższe uregulowania, należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżącego, uzależnioną od tego, czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wynik tej weryfikacji okazał się negatywny. Niesporne jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2298/15, wskazano, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Z kolei w doktrynie wyjaśniono, że: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Natomiast rozpoznając merytorycznie skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808; por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1428/17, CBOSA). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, to w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293. dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem: "1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. 2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. 3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. 4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego. 5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. 6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice. 8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych. 9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. 10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale". W nawiązaniu do tej regulacji w § 1 zaskarżonej uchwały określony został jej przedmiot, wskazując, że uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zważywszy na przedmiot, charakter i treść norm prawa miejscowego statuowanych zaskarżoną uchwałą, stwierdzić należy, że na naruszenie interesu prawnego tą uchwałą mogą skutecznie powoływać się tylko osoby, którym do nieruchomości położonych na obszarze jej obowiązywania przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, skutecznych względem wszystkich innych podmiotów. Zaskarżona uchwała kreuje normy determinujące sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym kontekście warto zauważyć, że przed wejściem w życie powołanego art. 37a u.p.z.p. w systemie prawnym istniały w dużej mierze analogiczne regulacje. W szczególności art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej u.o.z.) stanowi, że rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Stosownie do tego ostatniego przepisu na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione m.in. zakazy i ograniczenia dotyczące: umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 (pkt 3); zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury (pkt 3a). Na gruncie tej regulacji również przyjmowano, iż na naruszenie interesu prawnego odnośną uchwałą – mimo że pośrednio może ona wpływać na prowadzenie działalności gospodarczej – mogą powoływać się tylko osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., II OSK 424/14, CBOSA). Skarżąca nie powołała się na żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, wobec czego – stosując wskazane wyżej kryterium – nie można uznać, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W związku z twierdzeniami skarżącej zawartymi w uzasadnieniu skargi warto podkreślić, że konstytucyjna zasada wolności gospodarczej ani żadna inna norma-zasada nie może być źródłem interesu prawnego. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z takiej normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności (możliwości) prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes, nieoparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości – nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale zakazy i ograniczenia jedynie pośrednio wpływają na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje tej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia jedynie co do miejsca i sposobu korzystania z przestrzeni publicznej, a nie co do prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA.). Sąd podkreśla również, że umowy cywilnoprawne zawarte przez skarżącą z różnymi podmiotami zarówno przed wejściem w życie uchwały, jak i po wejściu w życie uchwały nie stanowią podstawy do tego, by wywodzić z faktu ich zawarcia interesu prawnego w odniesieniu do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Prowadzenie działalności gospodarczej jest obarczone pewnym ryzykiem, na które godzi się osoba podejmująca działalność. Ryzyko to może dotyczyć zarówno zmian ekonomicznych, gospodarczych, jak i prawnych. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie uniemożliwia skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej. Wprowadzone ograniczenia dotyczą bezpośrednio interesu prawnego podmiotów posiadających prawa rzeczowe w zakresie własności określonych nieruchomości, natomiast skarżąca korzystająca z tych nieruchomości poprzez umowne zamieszczanie tam reklam posiada w tym zakresie interes faktyczny, a nie prawny. Skarżąca nadal może prowadzić działalność gospodarczą, jednak zgodnie z zasadami wykreowanymi przez zaskarżoną uchwałę. Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia – nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. implikuje to konieczność odrzucenia skargi. Sąd nie miał obowiązku badania merytorycznych zarzutów skargi. W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.