IV SA/Po 61/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ([...]) oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Wójt Gminy T. P. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S.. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania, a w konsekwencji również skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na to stała się ostateczna i prawomocna. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r., które wpłynęło do SKO w P. [...] września 2020r. (uzupełnionym pismem datowanym na [...] lutego 2020 r., które wpłynęło do organu [...] października 2020 r.) S. W. wniósł o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2014 r. , Nr [...], dotyczącej działek [...] i [...], wskazując, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy jej wydawaniu. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności SKO w P. wszczęło postanowieniem w dnia [...] kwietnia 2021 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S.. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało na charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie stwierdziło, że stwierdzenie nieważności decyzji albo postanowienia może mieć miejsce tylko wtedy gdy decyzja albo postanowienie w sposób niewątpliwy są dotknięte przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., czego w niniejszej sprawie Kolegium się nie dopatrzyło. Tym bardziej nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, które jest przesłanką do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium przy orzekaniu w niniejszej sprawie oparło się na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy organu I instancji istniejących w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Organ wskazał, że jednym z obowiązującym wówczas warunków w dacie wydania decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2014r. nr: [...] był wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który brzmiał następująco: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". SKO w P. podało, że Wójt Gminy T. P. w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji odmawiając ustalenia warunków zabudowy wskazał, że warunek w zakresie kontynuacji funkcji nie został spełniony. W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy T. P. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności zawiera wymagane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) załączniki, tj. aktualną w dacie jej wydania mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, aktualną mapę zasadniczą w skali 1:1000 zawierającą część graficzną wyników analizy oraz część tekstową wyników analizy. W ocenie SKO również obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali (w odległości 190,0 m na mapie zasadniczej w skali 1:1000). Dalej Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz ze szczegółową i rzetelną analizą stanu faktycznego i prawnego terenu i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, w pełni uzasadniając dokonane w sprawie rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium w obowiązującym wówczas stanie prawnym oraz z materiału dowodowego sprawy wynika, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., którą Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S.. Skarga ta nie zawierała uzasadnienia. Pełnomocnik Skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. uzupełnił skargę, wskazując, że zarzuca decyzji SKO w P. z [...] sierpnia 2021r. naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez akceptację przez SKO w P., błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez Wójta Gminy T. P. w zakresie analizy zabudowy nieruchomości sąsiednich dla działek [...] i [...] pod kątem kontynuacji przez określone we wnioskach cele zabudowy, tj. budowę dwóch hal usługowo-magazynowo- biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych miejscowości S. i niezasadne przyjęcie, że wartości podane we wniosku w sposób znaczny odbiegają od średniej wartości tych parametrów występujących w sąsiedztwie działki nr [...] i [...] a w konsekwencji oddalenie wniosku, 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 i § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że za SKO w P., iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona przez Wójta Gminy T. Podgórne w zakresie analizy zabudowy nieruchomości sąsiednich dla działek [...] i [...] pod kątem kontynuacji przez określone we wnioskach cele zabudowy, tj. budowę dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych miejscowości S. została wykonana w sposób prawidłowy. Wniósł też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: 1) opinii biegłego sądowego D. B. z dnia [...] lutego 2021 r., 2) opinii prof. dr inż. arch. hab. R.. B. oraz dr inż. arch. A.. Z. z dnia [...] listopada 2021 r. w celu wykazania faktu: możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na cele budowy dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących potencjalnie zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w okresie luki planistycznej, działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, tj. [...] i [...] do [...] stycznia 2004 r. wchodziły w skład działki nr [...] a następnie kilka lat później w skład działki nr [...], z której zostały finalnie wydzielone. Jego zdaniem wielkość zarówno działki [...] jak i działki [...] pozwalała na ustalenie, że w obszar analizowany dla nich (stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki) obejmował w okresie luki planistycznej zabudowę z halami usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnymi. Okoliczności te, zdaniem Skarżącego, znajdują potwierdzenie w treści opinii, które zostały załączone do skargi. Dalej Skarżący uzasadniał wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi wskazując, że przeprowadzenie powyższego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a z całą pewności przyczyni się do wyjaśniania istotnych okoliczności w sprawie. Podsumowując wskazał, że SKO w P. błędnie uznało, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona na zlecenie Wójta Gminy T. P. w zakresie analizy zabudowy nieruchomości sąsiednich dla działek [...] i [...] pod kątem kontynuacji przez określone we wnioskach cele zabudowy, tj. budowę dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na teren działek o nr ewid. [...] i [...] położonych miejscowości S. została wykonana w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021, poz. 741 ze zm. – dalej jako: "u.p.z.p."). Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a., co oznacza, że co do zasady organ winien zbadać wszystkie przesłanki nieważnościowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Przedmiotem oceny organu nadzoru nie jest bowiem zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ nadzoru orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 i nast. k.p.a. staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji, ponieważ organ nadzoru nie jest związany zarzutami zgłaszanymi we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2948/16, orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Poza sporem pozostaje, że Kolegium rozpoznając wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2014r. dokonało w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wykluczyło wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1,3-7 k.p.a. W świetle zgromadzonych akt sprawy Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie w całości. Szczegółowo organ wyjaśnił także wbrew stanowisku Skarżącego, że nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszące się do rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju naruszeń, które uzasadniałyby potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2014r., bowiem decyzja ta nie została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani prawa materialnego art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podstawę prawną spornej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. stanowiły przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Nadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p. Nie sposób zatem zarzucić, że zaskarżona decyzja Wójta [...] z [...] lutego 2014r. została wydana bez podstawy prawnej. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że do wspomnianych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyka jest określana w dokumencie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzanej zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Skarżący w niniejszej sprawie podważał prawidłowość sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie. Zdaniem Sądu stwierdzić należy, że decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa. Analizując złożone przy skardze akta administracyjne dotyczące postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta [...] z [...] lutego 2014r. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiła sporządzona w dniu [...] grudnia 2013 r. analiza urbanistyczna, której wyniki stanowią załącznik do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (nienumerowane karty akt administracyjnych organu I instancji następujące po k. 37, k. 44-46 akt adm. I inst.). Ww. dokument składa się z części opisowej oraz graficznej. Z wyników analizy wynika, że w postępowaniu organ badał cechy zabudowy sąsiedniej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. w obszarze wyznaczonym zgodnie § 3 rozporządzenia, określono parametry i wskaźniki istniejącej zabudowy ustalone zgodnie ze wskazaniami przepisów § 4 - § 8 tego rozporządzenia. Z dokumentu analizy wynika, że nie spełniono warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, albowiem w granicach obszaru analizowanego, na terenie zabudowanych działek nr ewid. [...] i [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. [...], jest zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pozostałe działki dostępne z tej samej drogi publicznej, jak również działki dostępne z ul. [...], są niezabudowane. Przy ul. [...] oraz ul. [...] nie występują zatem budynki produkcyjne, a także produkcyjno-magazynowo-usługowe, które mogłyby stanowić kontynuację funkcji dla projektowanej inwestycji. Jednakże wskazano też, że pozostałe działki zabudowane znajdujące się w granicach obszaru analizowanego – ul. [...], dostępne są z innej drogi publicznej, nie wchodzą więc w skład analizy. Załączona do decyzji analiza w części graficznej pozwoliła na stwierdzenie, że wytyczony wokół przedmiotowych działek obszar analizowany nie narusza § 3 rozporządzenia, zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego tzw. obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ przeprowadził analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej zabudowy jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego, dochodząc do wniosku ze warunek kontynuacji funkcji zabudowy nie został spełniony. Kontynuację funkcji zabudowy, jako spełnienie jednego z warunków dobrego sąsiedztwa ocenia się na obszarze analizowanym. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, jak w tego dokonano w niniejszej sprawie. Prawidłowe określenie obszaru analizowanego w sprawie warunków zabudowy pozwala na ustalenie czy istnieje warunek zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne. P. też na uzyskania pełnej wiedzy co do możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także co nie mniej istotne, uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a więc możliwości samej zabudowy. W niniejszej sprawie obszar analizowany określono w odległości 180 m od granic terenu inwestycyjnego obejmującego dwie działki ewidencyjne nr [...] i [...] w S. . W ocenie Sądu wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń w świetle rażącego naruszenia prawa w jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zgodzić się należy zatem z organami obu instancji, że nie stanowi rżącego naruszenia prawa przyjęcie w okolicznościach sprawy, że projektowana zabudowa polegająca na wybudowaniu dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją produkcji nie kontynuuje funkcji zabudowy i zagospodarowania zastanego terenu, którą organ określił jako mieszkaniową jednorodzinną. Projektowaną inwestycję w zakresie swojej funkcji usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnej nawet nie sposób uznać za dopuszczalną uzupełniającą funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Wyznacznikiem funkcji jest bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w którą to funkcję bez wątpienia nie wpisuje się projektowana zabudowa w postaci dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu, jak to zarzuca Skarżącu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., II OSK 600/09, CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., II OSK 2559/10, CBOSA). Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie nie można przypisać zaskarżonej decyzji Wójta Gminy powyższych zarzutów. Analiza w części graficznej i opisowej została sporządzona i nie budzi ona zastrzeżeń, którym można by było przypisać rażące naruszenie prawa, skutkujące wyeliminowaniem decyzji z [...] lutego 2014r. z obrotu prawnego. Ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem wspomniana tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nie daje zatem niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 ustawy daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1638/10, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy jak nieprzeprowadzenie analizy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić także należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy niezależnie od stwierdzonego naruszenia, skutki naruszenia nie dają się zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a o takiej sytuacji nie można mówić w przypadku odmownej decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych, gdy na terenie analizowanym znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Decydujące znaczenie dla określenia funkcji i wyznaczenia cech oraz parametrów dla nowej zabudowy ma bowiem istniejąca funkcja, cechy i parametry zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym. Dodatkowo nie można mówić o naruszeniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy wnosząca o stwierdzenie nieważności nie podważyła uprawnień osoby sporządzającej projekt decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. II OSK 1734/18, CBOSA). W niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz wyniki analizy funkcji, cech i parametrów sporządzone zostały przez M. K., wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...], której uprawnień Skarżący skutecznie nie zakwestionował. Niezasadne okazały się zatem zarzuty wskazane w punkcie II.1). Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak kontynuacji funkcji projektowanej zabudowy, a nie ustalenie przez organ braku spełnienia dalszych parametrów i cech projektowanej zabudowy wynikających z § 4 - § 8 rozporządzenia. Z uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2014r. wynika, że organ I instancji nie dokonał dalszej oceny cech i parametrów projektowanej zabudowy, zatem niezasadny był zarzut skargi odnoszący się niezasadnego przyjęcia przez organ I instancji, że wartości podane we wniosku o warunki zabudowy w sposób znaczny odbiegają od średnich wartości parametrów występujących w sąsiedztwie działki [...] i [...], co miało skutkować oddaleniem wniosku. Brak takich przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji w niniejszej sprawie, zatem niezasadny był w tej części zarzut wskazany w punkcie I.1) skargi. Odnośnie twierdzeń Skarżącego, że w okresie luki planistycznej, działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, tj. [...] i [...] do [...] stycznia 2004 r. wchodziły w skład działki nr [...] a następnie kilka lat później w skład działki nr [...], z której zostały finalnie wydzielone oraz, że wielkość zarówno działki [...] jak i działki [...] pozwalała na ustalenie, że w obszar analizowany dla nich (stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki) obejmował w okresie luki planistycznej zabudowę z halami usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnymi, to zdaniem Sądu pozostają one bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Wnioskiem wniesionym w dniu [...] marca 2013 r. (k. 1 akt adm. I instancji) Skarżący wniósł o wydanie warunków zabudowy dla konkretnych działek nr [...] i nr [...]. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli więc we wniosku określono konkretne działki ([...] i [...]), a tym bardziej, jeśli w momencie jego składania nie istniały już działki na które powołuje się Skarżący (tj. [...], [...]), to nie sposób uznać, że teren analizowany winien być teren wyznaczony względem tych nieistniejących działek. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi opinii, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających, tym samym Sąd zdecydował o oddaleniu tego wniosku. W ocenie Sądu brak było zatem przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Dodatkowo wskazać należy, że zarówno opinia z [...] lutego 2021 r. jak i z dnia [...] listopada 2021 r. nie dotyczą działek nr [...] i [...]. Ocena urbanistyczna D. B. odnosi się do wpływu ustaleń Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w S. w rejonie drogi krajowej nr [...] (uchwała Rady Gminy T. Podgórne z [...] kwietnia 2014r.) na możliwości korzystania z nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast opinia dr hab. inż. Arch. R. B., prof. PK dotyczy wpływu ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na możliwość wykorzystania działki nr [...]. Z powyższego wynika, że opinie te nie mają żadnego związku ze sprawą dotyczącą decyzji z [...] lutego 2014r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] i nie mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia i rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, CBOSA). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W ocenie Sądu, taka sytuacja dokonania koniecznych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Wobec wskazanych uwarunkowań niezasadne są więc zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki, gdy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ujawniono bowiem rażącego naruszenia obowiązujących regulacji materialnoprawnych. Procedując w przedmiocie nieważności nie naruszono też przepisów postępowania dotyczących obowiązku wnikliwego rozpoznania sprawy oraz stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości jako niezasadną, jak orzekł w wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z [...] lutego 2022r. (k. 124 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 129, 130, 132 i nast. akt sąd.).