IV SA/Po 628/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej jako "WINB") na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (zwanego dalej jako "PINB") z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w części określającej osoby zobowiązane do wykonania wyszczególnionych robót budowlanych i w tej części orzekł o nałożeniu obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji na J. B., M. B. i U. C., a w pozostałej część utrzymał decyzję PINB w mocy. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] października 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę na działce o nr. ewid.[...], należącej - według informacji z rejestru gruntów - do Miasta P., a której współużytkownikami wieczystymi byli S. D. oraz J. i J. B.. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że w narożniku działki, w granicy z działkami o nr. ewid.[...] i [...]okalizowany jest budynek warsztatowo-gospodarczy, zrealizowany przez nieżyjących już J. i J. B.. Przedmiotowy budynek położony jest na ogrodzonej, niedostępnej części działki o nr. ewid.[...] W toku postępowania PINB ustalił na podstawie treści elektronicznej księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki o nr ewid.[...], że prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności (decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r.), przysługujące właścicielom wyodrębnionych lokali, tj. S. D. (właścicielowi lokalu nr [...], kw nr [...]) oraz Jadwidze i J. B. (właścicielom lokalu nr [...], kw nr [...]). Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Urząd Miejski w P. poinformował, iż w tamtejszym archiwum brak jest pozwoleń na budowę oraz dokumentacji budowlanego, dotyczącej zabudowy przedmiotowej działki. Natomiast w rejestrze pozwoleń na budowę wyszczególnione jest pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r., wydane dla S. D.. Ponadto wskazano, iż dla nieruchomości tej nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak opracowywany jest jego projekt. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Konserwator Zabytków poinformował PINB, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny, ujęty w gminnej ewidencji zabytków i podlegający ochronie konserwatorskiej, natomiast budynek gospodarczy nie jest objęty ochroną konserwatorską. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] [...]), wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; zwanej dalej jako "p.b.") PINB nałożył na J. B. obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego, położonego na działce o nr, ewid. [...] przy ul. [...] w P., w terminie do [...] listopada 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. S. WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] listopada 2013 r., J. B. przedłożył inwentaryzację budowlaną z opinią techniczną budynku gospodarczego, sporządzoną przez W. S. i S. N.. W dniu [...] listopada 2013 r. do PINB wpłynęły - nadesłane przez J. B. - kopia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, z dnia [...] czerwca 1972 r. ([...]) o pozwoleniu na budowę dla rozbudowy budynku gospodarczego, położonego przy ul. [...] w P., wydanej dla J. B. oraz kopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego P. z dnia [...] lutego 2013 r. (sygn. akt [...]), stwierdzającego nabycie spadku po J. B. w całości przez syna J. B.. W dniu [...] maja 2014 r. PINB przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono, iż przedmiotowy budynek gospodarczy wykonany jest w konstrukcji ceglano- betonowej, z lewej strony istnieje wiata zabudowana w konstrukcji murowano-stalowej z przeszklonym frontem. Strop w budynku jest monolityczny, a budynek kryty jest eternitem falistym. Z prawej strony istnieje niska dobudówka - schowek. Budynek dawniej użytkowany był jako gospodarczy z podręcznym warsztatem, a od około 25 lat użytkowany jest jako gospodarczy. Stan techniczny budynku oceniono podczas kontroli jako dostateczny, natomiast daty realizacji poszczególnych części obiektu określono na czasy przed II wojną światową, lata 70 i 80 ubiegłego wieku. W trakcie kontroli od strony działki o nr. ewid.[...] stwierdzono, że ściana budynku w granicy z działką o nr. ewid.[...] jest pęknięta na wysokości ścian betonowych poniżej i powyżej wieńca ceglanego, pęknięcie to rozwarte jest na około 0,5 cm. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], PINB nakazał J. B. wykonanie przy przedmiotowym budynku gospodarczym określonych w decyzji robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez A. S. WINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że wydając decyzję w oparciu o art. 66 p.b. PINB wykroczył poza granice sprawy, gdyż postępowanie wszczęte zostało w sprawie zabudowy nieruchomości (tj. legalności), a nie w sprawie stanu technicznego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Archiwum Państwowego w P. wskazało, że w tamtejszym zasobie nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących zabudowy przedmiotowej nieruchomości, przy czym dokumentacja związana z wydawaniem pozwoleń na budowę nie jest zakwalifikowana do kategorii A, tj. wieczystego przechowywania i nie jest przekazywana do archiwów państwowych. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Referat Gospodarki Przestrzennej i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. poinformował, iż działka o nr. ewid.[...] odpowiada działce o dawnym nr. ewid. [...], natomiast numer porządkowy ul. [...] odpowiada dawnemu numerowi porządkowemu ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] PINB nakazał J. B., wykonanie przy przedmiotowym budynku gospodarczym określonych w decyzji robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] WINB uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu WINB wskazał, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę PINB powinien odrębnie rozpatrzeć kwestię stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego, a odrębnie powinien rozważyć kwestię legalności "wiaty" i "schowka". Następnie w dniu [...] lutego 2016 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę przedmiotowego budynku gospodarczego. Podczas kontroli nie stwierdzono zmian w stosunku do stanu opisanego w protokole kontroli z [...] maja 2014 r. z wyjątkiem usunięcia niskiej dobudówki - schowka z prawej strony budynku. Stan techniczny budynku nie uległ zmianie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] PINB nakazał współwłaścicielom: J. B., M. B. oraz U. C. wykonać przy budynku gospodarczym położonym w granicy z nieruchomością nr ewid. geod. [...], położonym na nieruchomości nr ewid. geod. [...], przy ul. [...] w P. roboty budowlane polegające na: 1. po zewnętrznej strony muru, w miejscu pęknięcia, nanieść trwałą techniką poziome linie w odstępach nie większych niż 40 cm. Długość linii powinna wynosić po 55 cm z każdej strony pęknięcia, 2. w odległości 50 cm od szczeliny, na wyznaczonych liniach, należy wywiercić otwory fi8 na głębokość 150 mm, 3. pomiędzy nawierconymi otworami wyciąć bruzdę szerokości i głębokości 15 mm, 4. przygotować klamry stalowe z pręta fi 8, ze stali żebrowanej 18G2, 5. otwory i bruzdy dokładnie oczyścić z pyłu, a następnie zwilżyć, 6. klamry umieścić w otworach i dobić do dna bruzdy, 7. bruzdy wypełnić zaprawą szybkowiążącą, 8. pęknięcia wypełnić tą samą zaprawą, 9. ścianę otynkować, 10. na pozostałych ścianach uzupełnić brakujące tynki, w terminie do dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że pozytywnie ocenił dokumentację techniczna zawierającą ocenę stanu technicznego budynku gospodarczego, wykonaną przez W. S. (nr upr. [...]) oraz S. N. (nr upr. [...]) i stanowi ona dowód w sprawie. Rzetelne jej wykonanie zezwala na zaakceptowanie wniosków tam zawartych jako podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie PINB uszkodzenia jakie powstały w obiekcie wymagają interwencji właściciela obiektu, by nie dopuścić do dalszej degradacji obiektu. PINB stwierdził również, że pomimo iż obiekt nie widnieje w ewidencji Urzędu Gminy nie można przyjąć, że obiekt został wybudowany samowolnie, a to z uwagi na wiek obiektu, którego obie strony nie negują. Potwierdzenia o legalności obiektu należy upatrywać w decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, które umożliwiało rozbudowę budynku gospodarczego. Wobec dokonanej w latach 1988-1989 zmiany numeracji działek PINB stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę znajdująca się w aktach sprawy odnosi się do nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. i dotyczy budynku gospodarczego znajdującego się w głębi nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. S. WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w części określającej osoby zobowiązane do wykonania wyszczególnionych robót budowlanych i w tej części orzekam o nałożeniu obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji na J. B., M. B. i U. C., a w pozostałej część utrzymał decyzję PINB w mocy. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że PINB konkretyzował obowiązki wynikające z decyzji w sposób, który jednoznacznie wskazuje, że ich zrealizowanie usunie zagrożenie dla dóbr chronionych art. 66 ust. 1 p.b. WINB zaznaczył ponadto, że w decyzji z dnia [...] października 2015 r., wyczerpująco odniósł się do kwestii legalności poszczególnych części budynku gospodarczego wskazując, że skoro rozbudowa wykonana w latach 70. ubiegłego wieku wykonana została na podstawie pozwolenia na budowę, to za legalną należy uznać również pierwotnie istniejącą część obiektu. Nie można bowiem legalnie rozbudować samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Co więcej, wobec braku możliwości uzyskania jakiejkolwiek dokumentacji z okresu budowy pierwotnej części obiektu, z uwagi na upływ wielu lat, nie można stwierdzić, iż pierwotny obiekt powstał nielegalnie. Wobec tego jako legalne WINB uznał część budynku gospodarczego określona w znaj dującej się w aktach dokumentacji technicznej jako "budynek A" oraz część określona jako "budynek B", WINB zaznaczył również, że PINB zastosował się do uwag WINB i przeprowadził postępowanie służące włączeniu do tego postępowania podmiotów, którym winien przysługiwać przymiot strony postępowania. Za prawidłowe uznał ustalenie podmiotów odpowiedzianych za utrzymanie budynku gospodarczego w należytym stanie technicznym oraz pozostałych stron postępowania. Niemiej jednak ze względu na niekonsekwencje PINB w określeniu imienia strony postępowania WWINB zmodyfikował brzmienie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika bowiem, że spadkobiercą J. i J. B. jest ich syn J. B., natomiast organ I instancji posługiwał się głównie imieniem Jacek. Ponadto WINB zaznaczył, że PINB powinien w odrębnym postępowaniu rozważyć kwestie legalności "wiaty" (tj. obiektu określonego w dokumentacji technicznej znajdującej się w aktach sprawy jako "budynek C"). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. (zwany dalej również jako "Skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Skarżącego treść pozwolenia na budowę nr [...] oraz zakres wykonanych robót nie pozwala uznać, że przedmiotowy budynek nie został rozbudowany na podstawie tego pozwolenia na budowę. Nie zbadano też kwestii legalności powstania dobudowanego później budynku zwanego "wiatą", a według Skarżącego powinno do tego dojść w niniejszym postępowaniu. Skarżący zaznaczył ponadto, że jego żona M. S., którą ustanowił pełnomocnikiem jest również współwłaścicielem nieruchomości nr ewid. geod, działki [...] przy ul. [...] w P. i pominięta została w postępowaniu jako strona, a tym samym nie mogła składać wniosków i uczestniczyć w postępowaniu w swoim imieniu i na swoją rzecz. Skarżący stwierdził również, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną S. D., który wcześniej zmarł, a był uprzednio współwłaścicielem nieruchomości nr ewid działki [...] przy ul. [...] w P. na której stoi przedmiotowa zabudowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WINB, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż organ II instancji nie wyjaśnił w sposób należyty, czy Skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania, a więc czy był on legitymowany do wniesienia tego odwołania. Zgodnie z ogólną regułą wynikającą z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 p.b. jest właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja wydana na podstawie przywołanego przepisu. W art. 61 p.b. w związku z art. 66 p.b. określa krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Tym samym poza właścicielem nieruchomości udział w toczącym się w takiej sprawie postępowaniu może wziąć jedynie zarządca obiektu budowlanego. Wszelkie inne podmioty, w tym również właściciel sąsiedniej nieruchomości, mogą mieć jedynie interes faktycznym w określonym rozstrzygnięciu sprawy, która w razie złożenia przez te osoby zawiadomienia wszczynana jest z urzędu i prowadzona bez udziału tych osób jako stron postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 286/10, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2444/10m wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 541/2009, wyrok WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 826/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć trzeba, że nie można z góry wykluczyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 66 p.b. dotyczyć będzie również interesu prawnego innych osób i zaistnieje potrzeba odwołania się do normy ogólnej art. 28 K.p.a., to jednak wymagałoby to dokonania szerszej argumentacji w uzasadnieniu decyzji (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II OSK 986/12 oraz z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2111/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przywołanych powyżej poglądów sądów administracyjnych, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poważne wątpliwości budzi fakt, czy Skarżący posiadał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z uzasadnienia decyzji WINB nie wynika, aby organ wyjaśnił, czy Skarżącemu przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Z uzasadnienia decyzji WINB nie wynika również dlaczego organ przyjął, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 p.b. stronami postępowania poza właścicielem nieruchomości, której nakaz dotyczy, są również właściciele nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu wskazane uchybienia proceduralne – stanowiące naruszenie przepisów art. 7 i art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym: czy mianowicie zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania. Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Nieprzeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie przez organ II instancji własnej analizy i niewyrażenie własnego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez Skarżącego interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji WINB. Sąd administracyjny, będąc powołany zasadniczo tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej, nie może zastępować tych organów w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej – w tym przypadku w dokonaniu oceny, czy Skarżący był legitymowany do udziału w postępowaniu w charakterze strony i do skutecznego wniesienia odwołania. Kwestia ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagała pogłębionej analizy, której organ II instancji nie dokonał. Z uwagi na stwierdzone uchybienia natury procesowej przedwczesnym byłoby w ocenie Sądu odnoszenie się do argumentacji podniesionej w skardze. Ponownie prowadząc postępowanie WINB rozważy, czy Skarżącemu przysługiwała legitymacja do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Dokonując oceny organ powinien uwzględnić wyrażony w niniejszym wyroku pogląd, iż co do zasady stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 p.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przy czym organ powinien mieć na uwadze, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zaistnieć potrzeba odwołania się do normy ogólnej art. 28 k.p.a. To jednak wymagałoby dokonania szerszej argumentacji w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu.