IV SA/Po 646/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona", "odwołująca" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku [...]. W toku postępowania Prezydent Miasta zwrócił się o wymagane prawem uzgodnienia do właściwych organów administracji, w tym do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WWKZ" lub "organ uzgadniający"), gdyż teren, którego dotyczy projektowana inwestycja, objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków całego obszaru miasta [...] w granicach z 1956 roku. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...] lipca 2010 r. WWKZ orzekł nie uzgodnić projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podniósł, iż nie może uzgodnić warunków zabudowy dla tej inwestycji z uwagi na fakt nie przesłania przez Prezydenta Miasta projektu decyzji sporządzonego przez uprawnionego architekta lub urbanistę i odpowiadającego wymogom określonym w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczący nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) oraz w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589). Zarazem jednak organ uzgadniający podał, iż dokonał oględzin miejsca planowanej inwestycji, w wyniku których ustalił m.in., że planowana nadbudowa i rozbudowa hotelu, zwłaszcza od strony budynku XVIII-wiecznego dworu, przyczyni się jednoznacznie do pogłębienia istniejących obecnie przekształceń z uwagi na efekt wzmocnienia dominanty przestrzennej budynku hotelowego w stosunku do budynku zabytkowego dworu. WWKZ stwierdził ponadto, iż nie może pogłębiać zaistniałych w przeszłości zniekształceń i przekształceń przestrzeni wokół tego historycznego założenia dworsko-parkowego, pozwalając na nadbudowę budynku obecnego hotelu i jego rozbudowę w części bezpośrednio graniczącej z zabytkowym zespołem dworsko-parkowym wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków. Podsumowując organ uzgadniający stwierdził, że planowana inwestycja zrealizowana zgodnie z wnioskiem inwestora wpłynie w sposób jednoznaczny negatywnie na zachowanie i ukształtowanie historycznego układu urbanistycznego miasta [...] w części dawnego założenia ruralistycznego wsi [...]. W wyniku zażalenia wniesionego przez skarżącą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie WWKZ. W uzasadnieniu podzielił stanowisko WWKZ, że projekt decyzji przekazany przez Prezydenta Miasta był niekompletny i jako taki nie mógł być uzgodniony przez organ ochrony zabytków. W tym kontekście, zdaniem MKiDN, nie można uwzględnić merytorycznych argumentów strony zawartych w zażaleniu, gdyż nie wiadomo jeszcze, jakie parametry planowanej inwestycji ustali Prezydent Miasta. Ustalenia te są zaś bardzo istotne, ponieważ od ich treści zależy zachowanie walorów chronionej kompozycji urbanistycznej. Postanowienie MKiDN nie zostało zaskarżone przez stronę do sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż nie mógł wydać wnioskowanej decyzji z uwagi na brak wymaganego prawem uzgodnienia WWKZ. Podkreślił, iż z treści uzasadnienia postanowienia WWKZ wynika, że podstawową przesłanką merytoryczną odmowy uzgodnienie projektu decyzji przez ten organ była kwestia negatywnego, zdaniem WWKZ, wpływu projektowanego obiektu na historyczny układ urbanistyczny miasta [...], co oznacza, że bez znaczenia dla samego rozstrzygnięcia w tym stanie faktycznym są rozważania organu uzgadniającego w zakresie niekompletności przekazanego jemu do uzgodnienia projektu decyzji. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie mógł uwzględnić wniosku strony o ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie WWKZ wiążące Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie. W odwołaniu od opisanej decyzji strona wniosła o "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem okoliczności, które winny zostać wzięte pod uwagę oraz nakazaniem przeprowadzenia postępowania, którego dotyczy wniosek raz jeszcze". Z uzasadnienia odwołania wynika, że, zdaniem odwołującej, WWKZ rozpatrzył merytorycznie sprawę na podstawie niezgodnego z prawem projektu decyzji, dlatego Prezydent Miasta powinien z urzędu, a przynajmniej na złożony przez stronę wniosek, sporządzić prawidłowy projekt decyzji i przeprowadzić raz jeszcze procedurę uzgodnieniową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu stwierdziło, że w świetle art. 53 ust. 4 u.p.z.p. organ współdziałający nie uzgadnia projektu decyzji, lecz ocenia planowaną inwestycję pod względem zgodności z normami prawa materialnego. W niniejszej sprawie WWKZ wprawdzie kwestionował w swym postanowieniu projekt decyzji, zarazem jednak dokonał merytorycznej oceny wniosku inwestora pod kątem zgodności z prawem materialnym. Postanowienia organów zajmujących się ochroną zabytków są wiążące dla organu rozstrzygającego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego w przedmiotowej sprawie, wobec negatywnego stanowiska organu współdziałającego, nie było możliwe pozytywne załatwienie wniosku inwestora. W skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, strona zarzuciła: (1) naruszenie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszenie art. 6–8 i art. 12 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad współżycia społecznego; (3) brak wskazania podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołaniem się na te zarzuty, wskazując jako podstawę art. 138 k.p.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca, poza obszernym zrelacjonowaniem przebiegu postępowania, w istocie powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta, podkreślając, że organ I instancji powinien był poprawić projekt decyzji zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu MKiDN, utrzymującym w mocy postanowienie WWKZ, i poprawiony projekt skierować do ponownego uzgodnienia. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu, wskazując, że skarżąca spółka otrzymała zaskarżoną decyzję w dniu 10 maja 2011 r., a skarga została przez nią wysłana w dniu 10 czerwca 2011 r. W piśmie procesowym z dnia 08 lipca 2011 r. skarżąca wniosła o odrzucenie wniosku SKO o odrzucenie skargi, podnosząc, że w świetle art. 40 § 2 k.p.a. relewantną w sprawie jest nie data doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącej spółce, lecz ustanowionemu w sprawie jej pełnomocnikowi, a ten otrzymał decyzję dopiero w dniu 12 maja 2010 r. Zatem termin do wniesienia skargi, który upływał w dniu 11 czerwca 2011 r., został przez stronę skarżącą zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W związku z powyższym, jako wymykający się kognicji Sądu należy od razu uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6–8 i art. 12 k.p.a. "poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasad współżycia społecznego". Całkowicie chybiony jest ponadto wniosek skargi o orzeczenie przez Sąd "co do istoty sprawy", jako że przepisy p.p.s.a., przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych, nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych (tak trafnie wyrok WSA w Krakowie, z dnia 28.05.2010 r., II SA/Kr 218/10, CBOSA). Bezzasadnym okazał się również wniosek SKO o odrzucenie skargi. Jest bowiem poza sporem, iż: (i) stronę w postępowaniu administracyjnym reprezentował pełnomocnik, Ł. B. (k. 50 akt adm. I inst.); (ii) pełnomocnik ten otrzymał zaskarżoną decyzję w dniu 12 maja 2011 r.; (iii) skarga została wysłana pocztą w dniu 10 czerwca 2011 r. W świetle art. 40 § 2 k.p.a., od chwili ustanowienia pełnomocnika (i powiadomienia o tym fakcie organu administracji) strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przywołany przepis nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej zostało ono doręczone stronie (zob. np.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 248; postanowienie NSA z dnia 29.06.2010 r., II GSK 509/10, CBOSA). Powyższej reguły nie zmienia fakt, iż w niniejszej sprawie skargę wniosła strona osobiście, a nie przez pełnomocnika. Mając wszystko to na względzie należy podzielić stanowisko skarżącej, iż trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi został przez nią dochowany. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, należy stwierdzić, iż Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności (względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa) któregokolwiek z tych aktów. Spór w niniejszej sprawie zasadniczo ogniskował się wokół kwestii, czy wobec treści rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu uzgodnieniowym przed organami ochrony zabytków, prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a., Prezydent Miasta miał obowiązek ponowić postępowanie uzgodnieniowe w oparciu o projekt decyzji uzupełniony zgodnie z wytycznymi zawartymi w odnośnych postanowieniach WWKZ oraz MKiDN. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie przyjęły, iż są już związane prawomocnym postanowieniem WWKZ, którym organ ten odmówił uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia nie tylko z przyczyn formalnych, ale i merytorycznych (co przyznaje sama skarżąca – vide: s. 2 odwołania z dnia 23.03.2011 r.). Zajęcie przez WWKZ merytorycznego stanowiska w sprawie pozwala uznać, iż wymóg dokonania uzgodnień został przez organ I instancji spełniony. Zdaniem Sądu nie ma natomiast znaczenia, z jakich konkretnie powodów postanowienie WWKZ zostało utrzymane w mocy przez MKiDN. Ewentualne zastrzeżenia co do stanowiska tego organu – który w swym postanowieniu rzeczywiście ograniczył się do zbadania jedynie formalnych przesłanek odmowy uzgodnienia – a także do poprzedzającego je stanowiska WWKZ, należało podnieść w skardze na postanowienie MKiDN, z której wniesienia strona jednak zrezygnowała. Podnoszenie tych zarzutów w niniejszym postępowaniu nie może już odnieść skutku, a to wobec istniejącego związania organów obu instancji wynikami postępowania uzgodnieniowego. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w orzecznictwie, organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21.09.2005 r., II OSK 69/05, CBOSA). Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a ewentualnych wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne; wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (zob. wyrok NSA z dnia 20.06.2007 r., II OSK 922/06, CBOSA; por. też: wyrok NSA z dnia 15.05.2007 r., II OSK 764/06, CBOSA oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 03.12.2010 r., II SA/Rz 625/10, CBOSA). W tym miejscu należy podkreślić, że również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ma prawnej możliwości skontrolowania "przy okazji" prawidłowości przebiegu postępowania uzgodnieniowego ani postanowień WWKZ i MKiDN podjętych w trybie art. 106 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcia te, chociaż niewątpliwie pozostają w związku z rozpatrywaną sprawą administracyjną, to jednak proceduralnie nie mieszczą się w jej granicach w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 28.10.2008 r., II GSK 402/08, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 08.01.2010 r., II SA/Rz 513/09, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 08.07.2010 r., II SA/Rz 625/10, CBOSA). Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że warunkiem wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień, w tym uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 482–483). Wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, iż uzgodnienie negatywne pochodzące choćby od jednego organu współdziałającego, stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji głównej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22.12.2010 r., II SA/Ke 725/10, CBOSA). Wobec powyższego, wynikająca z prawomocnego postanowienia WWKZ odmowa tego organu uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skutkowała koniecznością odmówienia stronie przez Prezydenta Miasta ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W rezultacie również zaskarżona decyzja SKO utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiadała prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ja