IV SA/Po 650/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Dyrektor [...] (dalej jako Dyrektor, organ pierwszej instancji), wskazując na art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami): ustalił opłatę adiacencką po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy[...], w wysokości 2.503,00 zł z tytułu wzrostu na skutek wybudowania tej drogi, wartości części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], odpowiadającej udziałom J. S. i W. B. wynoszącym po 1/4 części we współwłasności tej nieruchomości (punkt pierwszy sentencji decyzji), zobowiązał do wniesienia tak ustalonej opłaty J. S. w kwocie 1.251,50 zł i W. B. w kwocie 1.251,50 zł (punkt drugi sentencji decyzji), określił, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a termin zapłaty upływa 30 dnia od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna – na konto o wskazanym numerze lub w kasie Zarządu (punkt trzeci sentencji decyzji), umorzył postępowanie wszczęte wobec J. S. (punkt czwarty sentencji decyzji). Uzasadniając napisał, że Prezydent [...] (dalej Prezydent Miasta) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., działając na wniosek Zarządu Dróg Miejskich ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji ulic [...]. Następnie, Prezydent Miasta decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2004 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę dróg na ulicach [...]. Protokolarnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania budowanych ulic na osiedlu [...] (ul. [...] tj. I i II etap inwestycji wraz z wybudowaniem kanalizacji deszczowej z odwodnieniem i oświetleniem ulicznym, dokonano w dniu [...] listopada 2007 r. Z informacji przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich wynika, że budowa dróg na osiedlu [...] zrealizowana została ze środków Miasta [...]. Organ pierwszej instancji napisał, że w myśl art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05 dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej może nastąpić nie wcześniej niż po zakończeniu budowy drogi. Ustalanie opłat adiacenckich należy do zadań Zarządu, a Dyrektor Zarządu załatwia indywidualne sprawy z tego zakresu (uchwała Rady Miasta [...]). W dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jako współwłaściciele nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...] 18, oznaczonej w ewidencji gruntów: [...] ujawnieni byli: J. S. (dalej jako odwołująca się, skarżąca), J. S., M. B. oraz W. B., po 1/4 części każdego z nich. Nieruchomość położona jest u zbiegu ulic Z. i D., w pierwszej linii zabudowy na ulicy Z. Dostęp do nowo wybudowanej drogi na ulicy Z. zapewniony został poprzez wjazd wybudowany w ramach zrealizowanej inwestycji. Od ulicy D. nieruchomość odgrodzona jest płotem z siatki. W celu określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi organ pierwszej instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2010 r. Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Na podstawie operatu szacunkowego ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości, przed wybudowaniem drogi, wynosiła 249.063,00 zł, a po wybudowaniu drogi wynosi 259.075,00 zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła o 10.012,00 zł. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miasta [...]; w uchwale tej wskazano, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, czyli w przypadku przedmiotowej nieruchomości wynosi 5.006,00 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że M. B. zmarła w dniu [...] sierpnia 2007 r. i do dnia zakończenia postępowania, przed sądem właściwym ze względu na miejsce ostatniego zamieszkania współwłaścicielki, nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Dalej organ pierwszej instancji napisał, że w dniu [...] października 2010 r. zmarł J. S. Spadkobiercy współwłaścicieli nie zostali ustaleni, brak jest zatem możliwości zobowiązania kogokolwiek do wniesienia opłaty adiacenckiej w ich miejsce. Organ podkreślił, że zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do wniesienia opłaty adiacenckiej stosownie do posiadanych w niej udziałów, czyli po 1.251, 50 zł. W odwołaniu od opisanej decyzji odwołująca się zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. Oceniła, że wykonanie zakresu robót, który wynika z akt sprawy, nie jest budową drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm., dalej ustawa o drogach publicznych) i tym samym nie stanowi wystarczającej podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej. Dalej zarzuciła, że operat nie zawiera dokładnych opisów działek branych do porównania, a to uniemożliwia uznanie za wiarygodne twierdzenia, że porównaniu podjęto nieruchomości "podobne" zarówno przed jak i po zmianie nawierzchni drogi. Zakwestionowała również dobór działek przyjętych do porównania, wagę poszczególnych atrybutów nieruchomości oraz zaledwie jednoprocentowy wskaźnik korekcyjny z tytułu urządzenia zbiornika retencyjnego naprzeciwko przedmiotowej posesji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając Kolegium napisało, że operat szacunkowy nosi datę sporządzenia: [...] sierpnia 2010 r. Kolegium podkreśliło, że operat szacunkowy wykorzystywany w celu ustalenia opłaty adiacenckiej ma ograniczoną czasowo ważność. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Kolegium napisało, że w dniu [...] stycznia 2013 r. wystąpiło do rzeczoznawcy z prośbą o potwierdzenie ważności przedmiotowego operatu. W odpowiedzi rzeczoznawca oświadczył, iż nie może potwierdzić aktualności operatu gdyż odrębna analiza bieżącego stanu rynku wykazała pewne zmiany świadczące o konieczności wykonania nowych oszacowań. Kolegium uznało w związku z tym, że nie może wydać merytorycznej decyzji w kwestii ustalonej opłaty adiacenckiej. Brak bowiem dokumentu niezbędnego dla oceny czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, lub o stwierdzenie ich nieważności w związku z tym, że decyzje dotyczą naliczenia opłaty adiacenckiej, zaś z akt sprawy wynika, że nie doszło do wybudowania nowej drogi ani też nie doszło do jej rozbudowy, w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając podkreśliła, że akta sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, czy przeprowadzone roboty stanowiły budowę drogi, czy ograniczały się faktycznie tylko do podniesienia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej już drogi. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż wskazane w skardze. Uwzględnienie tych powodów było możliwe na mocy art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie, i które organ powinien był wziąć pod uwagę, a nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Kontroli tej sąd dokonuje zasadniczo na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA"). Sąd uznał ,że SKO właściwie uznało ,że zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Termin 12 miesięcy, o którym mowa w przepisie art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego(vide- I SA/Wa 1345/10 wyrok wsa16-12-2010 w Warszawie LEX nr 750646,I SA/Wa 886/10,09.11.2010 w Warszawie wyrok wsa LEX nr 750980. Kolegium słusznie więc wystąpiło do rzeczoznawcy z prośbą o potwierdzenie ważności przedmiotowego operatu. W odpowiedzi rzeczoznawca oświadczył, iż nie może potwierdzić aktualności operatu gdyż odrębna analiza bieżącego stanu rynku wykazała pewne zmiany świadczące o konieczności wykonania nowych oszacowań. Tym samym powstała potrzeba sporządzenia nowego operatu ,co winno nastąpić przed organem I instancji. SKO nie zwróciło jednak uwagi na to, że upłynął już materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd orzekający w tym składzie wyraża pogląd iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Pogląd ten został przyjęty i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r., IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 6/13, z dnia 04 września 2013 r., II SA/Po 664/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dani 29 maja 2013 r., II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32). W myśl art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 tejże ustawy stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ". W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu. Organy obu instancji, przy braku sprzeciwu skarżącej stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi był dzień [...] listopada 2007 r. Tego dnia sporządzono bowiem protokół nr [...] dotyczący odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu obejmującego, między innymi, drogę na ul. Z. (k. 13-15 akt administracyjnych). Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 13 listopada 2007 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upływał z dniem 13 listopada 2010 r. Stwierdzić zatem należy, że organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką z zachowaniem tak obliczonego terminu; wniesienie przez stronę odwołania spowodowało jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej opłatę adiacencką .Skoro organ odwoławczy nie mógł dokonać analizy merytorycznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką z uwagi na brak aktualnego operatu szacunkowego, był zobligowany do jej uchylenia jednak z uwagi na wyżej przytoczoną wykładnię przepisów prawa z innymi wytycznymi. To spowodowało ,że decyzja organu II instancji również nie mogła zostać w obrocie prawnym Udzielenie przez organ odwoławczy w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. całkowicie błędnych wskazówek wytyczających ramy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ l instancji, które naruszają przepisy prawa materialnego, powoduje konieczność uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p. p. s. a.( porównaj Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 roku II SA/Kr 360/11).Organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i nakazać jemu umorzenie postępowania z uwagi na upływ trzyletniego terminu do wymierzenia opłaty adiacenckiej . W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.