IV SA/Po 661/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Jerzy Stankowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] 2010r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Burmistrz Gminy i Miasta D. przyznał Ł. S. i K. S. w okresie od dnia [...] 2009 r. do [...] 2010 r. świadczenie alimentacyjne w kwocie – odpowiednio po: [...] zł i [...] zł. Następnie, decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta D. postanowił wstrzymać Ł. S. i K. S. świadczenie alimentacyjne w kwocie – odpowiednio: [...] zł i [...] zł i przyznał im (z wyrównaniem od [...] 2009 r.) świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresach od [...] 2009 r. do [...] 2009 r.; od [...] 2009 r. do [...] 2010 r. oraz od [...] 2010 r. do [...] 2010 r. w kwotach indywidualnie sprecyzowanych (i opisanych w decyzji) w odniesieniu do każdego z uprawnionych. Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta D. zobowiązał L. S. do zwrotu kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami tytułem świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz synów Ł. S. i K. S.. Od powyższej decyzji odwołał się L. S. powołując się na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. W odwołaniu od decyzji skarżący wskazał, że jest schorowany i nie stać go na zwrot wskazanej kwoty, w związku z czym prosi o uchylenie decyzji I-instancyjnej. Do odwołania załączono orzeczenie ZUS o niezdolności do pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję, wskazując, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.) dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami, przy czym odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Jak wskazano dalej, w myśl art. 27 ust. 1a wskazanej ustawy odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 3 cytowanej ustawy dłużnik alimentacyjny - oznacza osobę zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Jednocześnie, w myśl art. 27 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium wskazało, że w prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany był jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i czy zostały wypłacone świadczenia, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Podkreślono przy tym, że na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ nie może badać zarówno sytuacji majątkowej zobowiązanego, jak i oceniać potencjalnej możliwości wykonania decyzji. Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców. Wynika to - jak wyjaśniono - z faktu, iż alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego godziwe utrzymanie, wychowanie czy edukację. Kolegium podkreśliło przy tym, że dobro dziecka jest wartością najwyższą, podlegającą ochronie ze strony państwa. W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mowa jest o tym, że konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że mając na uwadze powyższe oraz fakt zakończenia okresu świadczeniowego skarżący zobowiązany jest do zwrotu należności w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ odwoławczy poinformował przy tym skarżącego, iż może on wystąpić z wnioskiem, do organu właściwego wierzyciela o umorzenie jego należności wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub części, a także o odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty, w sytuacji gdy jest to uzasadnione sytuacją dochodową lub rodzinną. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. L. S. podnosząc, że nie jest w stanie spłacić wskazanych zaskarżoną decyzją należności. Skarżący wyjaśnił, że poza rentą w wysokości [...] zł nie ma on innych dochodów, a ta kwota jest niezbędna na zaspokojenie potrzeb życiowych oraz na zakup leków. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącego, który podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy C. odmówił mu umorzenia w całości "świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych (...) na rzecz P. S.". Skarżący podkreślił, że z przyczyn niezależnych od siebie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i pozostaje na utrzymaniu B. S., z którą ma również [...] dzieci (k.18). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że L. S. jest osobą na której - we wskazanym w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej okresie - ciążył obowiązek alimentacyjny względem Ł. S. i K. S.. Kwestią bezsporną pozostaje również, że od skarżącego na rzecz Ł. S. i K. S. zostały zasądzone alimenty. Kwestią sporną pozostaje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadność nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami, tytułem świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy art. 2 pkt 3, art. 12, art. 25, art. 27 ust. 1-3 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.) z których wynika m.in. ustawowy obowiązek dłużnika alimentacyjnego do zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust. 1) oraz obowiązek organu wydania stosownej decyzji o zwrocie świadczeń w sytuacji, gdy zakończy się okres wypłaty alimentów z funduszu alimentacyjnego lub zostanie uchylona decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 2). Analiza powyższych przepisów pozwala nadto na stwierdzenie, iż decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że jeżeli tylko spełnią się określone przez ustawodawcę przesłanki organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Bez znaczenia przy tym dla oceny legalności tej decyzji pozostaje sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika alimentacyjnego. Zauważyć, bowiem należy, że w kontekście sprawy zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustawodawca nie wiąże z sytuacją dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego żadnych skutków. Niemniej rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze wskazać należy, że w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów na dłużniku alimentacyjnym ciąży obowiązek zwrotu należności z tytułu - otrzymanych - przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W świetle powyższego, dla kontroli legalności ustaleń organów, co do wysokości kwoty do zwrotu, której zobowiązany jest skarżący zasadnicze znaczenie ma to, w jakiej kwocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w okresie od [...] 2009 r. do [...] 2010 r.) zostały wypłacone. Tymczasem, informacja taka nie wynika ani z uzasadnienia decyzji, ani z akt sprawy, w których znajdują się jedynie wyroki sądowe zasądzające od skarżącego na rzecz Ł. S. i K. S. renty alimentacyjne, a także zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych w łącznej kwocie w wysokości [...] zł miesięcznie. W przekazanych Sądowi aktach sprawy nie przedstawiono żadnych obliczeń, z których miałaby wynikać finalna kwota, do zwrotu której zobowiązano skarżącego. W decyzji pierwszoinstancyjnej znajduje się wyłącznie stwierdzenie, że Ł. S. i K. S. otrzymywali w okresie od [...] 2010 r. do [...] 2010 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie, a skarżący nie zwrócił żadnej kwoty tytułem zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Brak natomiast jakiegokolwiek dokumentu wskazującego w jakiej wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz Ł. S. i K. S. zostały wypłacone. W świetle powyższego, w tym zakresie, legalność zaskarżonej decyzji Kolegium i decyzji ją poprzedzającej wymyka się kontroli Sądu. Po drugie, zwrócić należy uwagę, że w decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto jedynie wskazanie, że zwrot świadczeń winien obejmować odsetki, które - jak wyjaśniono - należy liczyć po dniu wypłaty świadczeń, które wypłacono we wskazanych w uzasadnieniu decyzji terminach. Tymczasem, analiza akt sprawy wskazuje, iż brak jakiegokolwiek dokumentu wskazującego w jakich kwotach i dniach następowały wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie sposób zatem ustalić, czy wymienione w decyzji pierwszoinstancyjnej daty, począwszy od których skarżący miałby naliczać odsetki, zostały wskazane prawidłowo. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 27 ust. 1a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odsetki do zwrotu których zobowiązany jest dłużnik alimentacyjny, są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego (do dnia spłaty). A zatem - nie powinno ulegać wątpliwości organów, że - daty wypłaty winny zostać udokumentowane w aktach sprawy. W przeciwnym, bowiem razie kontroli Sądu wymyka się prawidłowość ustaleń organów również w tym zakresie. Ponadto nie może budzić uzasadnionych wątpliwości organów, że decyzja winna zawierać przynajmniej dane umożliwiające prawidłowe naliczenie odsetek przez dłużnika. W tym zakresie z resztą Sąd podziela również stanowisko wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie II SA/Po 199/10, iż w decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - winny zostać wyliczone odsetki - należne na dzień jej wydania, wraz ze wskazaniem na podstawie jakiej stopy procentowej, w jakiej wysokości, od jakich kwot i od jakich dat odsetki te są naliczane. Natomiast w swojej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy D. wskazał jedynie kwotę należności głównej stwierdzając, iż winna być ona powiększona o należne odsetki ustawowe. Przy czym, z danych zawartych w decyzji nie wynika ani na podstawie jakiej stopy procentowej, ani od jakich kwot skarżący miałby ewentualnie naliczać odsetki. Wszystkie wskazane powyżej uwagi dotyczące decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. odnieść można również do orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które utrzymało decyzję pierwszoinstacyjną w mocy nie eliminując w żaden sposób wskazanych powyżej braków. Tymczasem, podkreślić należy, że istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane) W związku z powyższym wydana w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała wymogów art. 107 § 3 kpa, nie zawierała bowiem poprawnego uzasadnienia faktycznego, a ponadto materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał możliwości usunięcia tego braku przez organ odwoławczy. Zaprezentowane przez organy ustalenia należało uznać za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). W niniejszej sprawie, wskutek powyżej opisanych zaniechań, nie sposób przyjąć, aby organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Wobec stwierdzenia wskazanych wyżej uchybień procesowych, zaistniała konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, o czym Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Wskazane powyżej braki dotyczące zebranego materiału dowodowego i kompletności uzasadnień wydanych w sprawie decyzji obu instancji, uniemożliwiały sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy a wyniki poczynionych ustaleń uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym na gruncie art. 152 p.p.s.a orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. MZ