IV SA/Po 685/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/I.Kucznerowicz /-/E.Makosz-Frymus /-/E.Kręcichwost-Durchowska Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. z 2005 r. Dz.U. Nr 108 poz. 908 z późń. zm.) na skutek wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 122 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Starosta O. cofnął P.W. uprawnienia do kierowania pojazdami wg kategorii "A,B" prawa jazdy nr [...] wydanego dnia [...] lipca 2002 r. przez Starostę O. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że wyżej wymieniona decyzja wydana została na podstawie orzeczenia lekarskiego Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Ośrodek w K. - nr [...] z dnia [...].10.2008 r., oraz na podstawie orzeczenia lekarskiego drugiej instancji - nr [...] z Instytutu Medycyny Pracy w Ł., stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Od powyższej decyzji, w przepisanym terminie, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu za pośrednictwem Starosty O. wniósł P.W. z wnioskiem o jej uchylenie w całości. Odwołujący podniósł, że orzeczenia lekarskie na podstawie których wydana została przez organ zaskarżona decyzja nie zawierają uzasadnienia, z którego wynikałoby jakie schorzenia przypisuje się odwołującemu, a w szczególności nie potwierdzają one istnienia schorzeń, które sygnalizowała prokuratura kierując swój wniosek do Starosty O., tj. schorzenia w postaci epilepsji, a także upośledzenia umysłowego oraz wady wzroku. Odwołujący podniósł iż jest osobą zdrową i na dowód powyższego wskazał dowody w postaci zaświadczeń lekarskich lekarzy specjalistów neurologów: H.P z dnia 28.10.2008 r. i M.G. z dnia 04.11.2008 r. oraz akt sprawy o sygn. [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w K. w postaci opinii biegłych lekarzy – psychologa i psychiatry, sporządzonej na okoliczność jego poczytalności. Odwołujący podniósł, że zaskarżona decyzja oparta została na autorytecie niektórych tylko lekarzy, ponadto schorzenia wskazane przez prokuraturę dotyczą roku 1997 . Samorządowe kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. (nr [...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO uznało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, tj. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7.01.2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. nr 2 poz. 15). Organ podniósł, że zgodnie z cyt. powyżej rozporządzeniem odwołujący poddał się wymaganym badaniom , a w orzeczeniach lekarzy orzeczników dwóch instancji stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Zdaniem organu odwoławczego cyt. rozporządzenie nie wymaga aby orzeczenia lekarskie zawierały uzasadnienie, z którego wynikałoby jakie schorzenie przypisuje się odwołującemu, ponadto wzór orzeczenia lekarskiego stanowiący zał. nr 5 do tego rozporządzenia nie przewiduje jakiejkolwiek formy uzasadnienia takiego orzeczenia. Od opisanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 24 sierpnia 2009 r. wpłynęła skarga P.W. Pełnomocnik skarżącego zaskarżył decyzję w całości zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 10 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra zdrowia z dnia 07.01.2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz art. 51 ust. 3 i art. 68 Konstytucji RP. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości. Ponadto na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 cyt. ustawy skarżący wniósł o wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty O. [...] z dnia [...].05.2009r. Zdaniem skarżącego organ wydał decyzję na podstawie tylko literalnego stosowania przepisów z pominięciem wykładni prawa, co skutkuje tym, że skarżący pozbawiony został uprawnień pozwalających kierować pojazdami na podstawie orzeczeń lekarskich nie zawierających uzasadnienia, z którego wynikałoby jakie schorzenia zostały mu przypisane, a ponadto sprzecznych z zaświadczeniami lekarzy specjalistów, którymi dysponował skarżący. Zdaniem skarżącego z powołanych przez SKO przepisów wynika, że orzeczenia lekarskie powinny zawierać informację o rodzaju schorzenia popartą dokumentacją medyczną i wynikami badań ( § 12 ust. 4 i § 13 ust. 1 rozporządzenia), ponieważ zgodnie z art. 68 Konstytucji pacjent ma prawo do opieki lekarskiej i leczenia się oraz zgodnie z art. 51 ust. 3 ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów oraz zagwarantowane przepisami kpa prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że orzeczenie lekarskie stanowi dowód w rozumieniu art. 76 § 2 kpa, które podlega ocenie i nie może być przyjmowane bezkrytycznie i bezrefleksyjnie. Wskazano, że skarżący kieruje pojazdami od 10 lat i jego stan zdrowia potwierdzony zaświadczeniami lekarzy specjalistów w dziedzinie neurologii nie powinien budzić zastrzeżeń. Samorządowe kolegium Odwoławcze w Kaliszu w odpowiedzi na skargę pismem z dnia 24 sierpnia 2009 r. wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i podtrzymało twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Postanowieniem z dnia 29 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Od powyższego postanowienia, pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie, które następnie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 listopada 2009 r. (sygn. I OZ 1050/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W ramach tej kontroli sąd administracyjny uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a ppsa), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego aktu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ustawy). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Błędnym jest zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie § 10 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 07 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15). Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Art. 122 oraz 123 prawa drogowego wskazuje, że ocena, czy u kierowcy występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, należy do uprawnionych lekarzy, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach. Szczegółowe warunki i tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 07 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15). Wskazuje się, że decyzja o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów ma charakter prewencyjny i powinna zostać wydana jedynie w sytuacjach, gdy jest wielce prawdopodobne, że kierowca ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Tym samym cofnięcie uprawnień w razie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem wynika z utraty warunku niezbędnego do uzyskania uprawnienia, jakim jest brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Chodzi tu o wszelkiego rodzaju choroby lub ułomności fizyczne, które uniemożliwiają bezpieczne prowadzenie pojazdu (zob. R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, wydanie II). Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wzór orzeczenia lekarskiego określa załącznik nr 5 o rozporządzenia (ust. 4). Osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa w § 11, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem (§ 12 ust. 1). Uprawniony lekarz, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie, przekazuje je w terminie 14 dni do właściwego podmiotu odwoławczego wraz z dokumentacją medyczną badania stanowiącego podstawę wydania orzeczenia. Uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego, o którym mowa w § 12 ust. 2 i ust. 3 wydaje orzeczenie lekarskie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Orzeczenie lekarskie, o którym mowa w ust. 1 , jest ostateczne ( § 13). W myśl § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia uprawniony lekarz jest obowiązany prowadzić dokumentację medyczną osób badanych w formie karty badania lekarskiego, której wzór określa załącznik nr 9 rozporządzenia. Do karty badania lekarskiego dołącza się wyniki dołącza się wyniki konsultacji specjalistycznych i badań pomocniczych oraz kopię wydanego orzeczenia (ust. 2). Doprowadzenia i udostępnienia dokumentacji medycznej, o której mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odrębne przepisy regulujące postępowanie z dokumentacją medyczną (ust.3). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu prawidłowo oceniło, że decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2009 r, nr [...] cofająca uprawnienia Panu P.W. do kierowania pojazdami kat. AB wydana została na podstawie orzeczeń lekarskich zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Zgodnie z par. 10 ust. 1 i 4 oraz par. 13 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia oraz zał. nr 5 do tego rozporządzenia orzeczenia lekarskie nie muszą zawierać uzasadnienia. Odnośnie naruszenia przez organ art. 51 ust. 1 i art. 68 Konstytucji RP, należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia zapewniają ochronę praw strony w postępowaniu poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego (§ 12 ust. 1). Dodatkowo osoba badana ma wgląd do prowadzonej przez uprawnionego lekarza dokumentacji medycznej, może też domagać się wydania jej kopii, odpisów lub wyciągów z tej dokumentacji oraz ma zagwarantowane prawo do informacji o swoim stanie zdrowia. Stąd powyższy zarzut skarżącego jest bezzasadny. Orzeczenie lekarskie o jakim mowa w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) nie ma cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający jej kontrolę sądową lecz stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., a który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/2006 Lex Nr 291185, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 420/2005 Lex Nr 194056, , wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1078/06, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2028/06). Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, że pochodzi od organu, który go wystawił, oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. W myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, których organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić (por. art. 252 k.p.c.); zob. wyrok SN z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95, OSNAPiUS 1996, nr 8, poz. 109, w którym stwierdzono, że: "Przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentu". W rozpatrywanej sprawie skarżący przedstawił dowody w postaci: zaświadczeń lekarskich lekarzy specjalistów neurologów: H.P. z dnia 28.10.2008 r. i M.G. z dnia 04.11.2008 r. oraz powołał się na akta sprawy o sygn. [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w K. w postaci opinii biegłych lekarzy – psychologa i psychiatry, sporządzonej na okoliczność jego poczytalności. Załączone zaświadczenia lekarskie zostały wydane w tym samym okresie co orzeczenie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Ośrodek w K. i stwierdzają, że nie istnieją przeciwwskazania neurologiczne do prowadzenia pojazdów mechanicznych przez P.W. Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu (zob. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)"). Naruszenie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego może polegać na tym, że organ administracji publicznej nie dostrzeże, iż poszczególne środki dowodowe wykazują sprzeczności. (Komentarz do art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku postępowania administracyjnego, zaniechało skonfrontowania orzeczeń lekarskich wydanych przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Ośrodek w K. i Instytut Medycyny Pracy w Ł. z zaświadczeniami lekarzy specjalistów – neurologów, które załączył do akt sprawy skarżący. Do organu należało rozstrzygnięcie co do wagi tych dowodów w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnia tych kwestii, nie dokonuje swobodnej oceny całego materiału dowodowego. Ustalony przez organ stan faktyczny opiera się wyłącznie na orzeczeniach lekarskich dwóch instancji wydanych w związku ze skierowaniem Starosty O. Uwadze organu umknęło całkowicie, że skarżący posługuję się również innymi orzeczeniami stwierdzającymi jego zdolność do prowadzenia pojazdów. Organ nie próbował wyjaśnić tych rozbieżności, nie odniósł się do wszystkich dokumentów zebranych w sprawie. Zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 7 kpa organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Zebrany materiał dowodowy winien zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej . Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. W związku z powyższym organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu należało w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim rozważyć, czy przedłożone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie mogą zostać uznane za skuteczny dowód podważający w istotny sposób wiarygodność orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostki wskazane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 07 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem rozważenia przez organ wymagać będzie charakter zaświadczeń lekarskich składanych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego w zakresie braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi oraz dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad ogólnych określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, oraz w art. 107 § 3 kpa, stanowiącym naruszenie przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) uchylono zaskarżoną decyzję . O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska jh