IV SA/Po 723/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Związek Międzygminny" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 1. zwrócić Związkowi Miedzygminnemu w C. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą z dnia 27 lipca 2021 r. Związek Miedzygminny w C. (zwanego dalej także "Zarządem Związku Międzygminnego") zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], mocą której uchylono decyzję Zarządu Związku Międzygminnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Z. o. w D. oraz umorzono postępowanie w sprawie. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych prawnych: Zarząd Związku Międzygminnego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] - działając na podstawie art. 6q, art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i 7 oraz art. 12a ust. 1, art. 9zc, art. 9zb ust. 1 oraz art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020, poz. 1439 ze zm. - dalej jako: u.c.p.g.) - wymierzył Z. o. w D. karę pieniężną za nieterminowe złożenie rocznego sprawozdania. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. o. w D. . Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Zarządu Związku Międzygminnego oraz umorzyło postępowanie w sprawie. Zarząd Związku Międzygminnego w przewidzianym ustawą terminie wniósł do sadu administracyjnego skargę na decyzję Kolegium, uchylającą jego decyzję z dnia 29 grudnia 2020r. Wraz z wniesieniem skargi uiszczono od niej wpis w kwocie [...]zł (k. 11, 54 akt sąd.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej także o oddalenie skargi. Kolegium wyjaśniło, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, że skarga Zarządu Związku Międzygminnego, który w postępowaniu administracyjnym występował jako organ I instancji, na decyzję Kolegium jako organu II instancji jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2021 r. uczestnik postępowania - Z. o. (zwany także "uczestnikiem") wniósł o odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Wyjaśniając swoje stanowisko, uczestnik zwrócił uwagę na art. 50 § 1 P.p.s.a., podnosząc, że Zarząd Związku Międzygminnego nie jest stroną postępowania administracyjnego, a także nie znajduje się w katalogu podmiotów upoważnionych do wniesienia skargi. Zdaniem uczestnika, Zarząd Związku Międzygminnego jest podmiotem, który wydał decyzję jako organ I instancji, więc nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, orzecznia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, lex nr 194374, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102). Tak samo w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjmuje się, że legitymacji skargowej nie mają organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie i to niezależnie w której instancji (postanowienie NSA z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, lex nr 197511, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, lex nr 194022). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że skarga została wniesiona przez Zarząd Związku Międzygminnego, który wcześniej - wydał decyzję - uchyloną następnie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Kolegium. Postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję Kolegium, dotyczyło nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania rocznego. Karę tę nałożył - w pierwszej instancji - składający niniejszą skargę - Zarząd Związku Międzygminnego. Podmiot ten jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021, poz. 1372 – dalej jako: u.s.g.) w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku gminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). W badanej sprawie Statut Związku Międzygminnego "C. " z siedzibą w C. został ogłoszony obwieszczeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 lipca 2004 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2004, Nr 125, poz. 2568). Na podstawie art. 3 ust. 2a u.c.p.g. jeżeli do wykonywania zadań wskazanych w art. 3 ust. 2 u.c.p.g. został ustanowiony związek międzygminny, to wtedy prawa i obowiązki organów gminy w tym zakresie wykonują właściwe organy związku (tj. zgromadzenie i zarząd). Z kolei na podstawie § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "C. " (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 413) zadaniem tego Związku jest kontrola obowiązków wykonywania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez podmioty, wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że w takim przypadku Związek Międzygminny działa jako organ administracji publicznej (w zakresie kompetencji gminy). Podstawę prawną decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie (Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C.) stanowił m.in. art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który wymienia organy właściwe do nakładania kar pieniężnych, wskazując wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. W badanej sprawie kompetencje ustalone w art. art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., na podstawie art. 64 ust. 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 2a u.c.p.g., a także § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "C. " (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 413) zostały wykonane przez Zarząd Związku Międzygminnego, składający niniejsza skargę. To oznacza, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organu II instancji), została wniesiona przez podmiot, który wydał w I instancji decyzję administracyjną, skontrolowaną w toku postępowaniu administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżącego - czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273, postanowienie NSA z dnia 04 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11) W badanej sprawie skargę wniesiono na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C.. W przedmiotowym postępowaniu Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro zatem Skarżący orzekał jako organ I instancji, to fakt ten wyłącza jego legitymację skargową w tej sprawie. Podkreślić trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub - reprezentowanego przez niego - podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. który wydał w niniejszej decyzję w I instancji, nie mógł następnie wnieść skargi na decyzję drugoinstancyjną, uchylającą jego decyzję. Dlatego też Sąd, skargę wniesioną w niniejszej sprawie, przez Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1pkt 6 p.p.s.a. odrzucił ją, o czym orzeczono w pkt. 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.