IV SA/Po 738/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. o. z siedzibą w J. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z odwołania A. S. od decyzji Wójta Gminy B. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] listopada 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Wójt odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy do [...] kW na terenie obejmującym działkę nr ewid. [...] w miejscowości I. W.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu wznowionym na wniosek A. S. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnioskodawca swoje żądanie oparł na przesłance z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., wskazując że jest właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki ewid. [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że A. S. jest właścicielem nieruchomości w skład której najbliżej ww. inwestycji położona jest działka nr ewid.[...] Przedmiotowe nieruchomości, jak wskazuje organ I instancji, położone są jednak w odległości [...] m od siebie. W ocenie organu I instancji, inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość wnioskodawcy, wobec czego należało odmówić mu przymiotu strony w tym postępowaniu i z tego względu wydać decyzję odmowną. Z powyższym stanowiskiem wnioskodawca nie zgodził się i przez pełnomocnika wniósł odwołanie, wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Argumentacja profesjonalnego pełnomocnika w szczególności opierała się na wykazaniu, że przymiot strony postępowania przysługuje jego mocodawcy albowiem inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość. Nadto cytując liczne orzeczenia sądowe wskazał, że nie chodzi tu o oddziaływania ponadnormatywne, ale jakiekolwiek oddziaływania, nawet gdy pozostają w granicach norm. Ponadto odwołujący podniósł, że organ I instancji, umarzając postępowanie, pominął ustalenie kręgu stron postępowania i decyzję błędnie skierował tylko do inwestora. Organowi I instancji zarzucono też, że związku z tym, iż na dla tego terenu została wydana inna decyzja na budowę biogazowi, doszło do podzielenia inwestycji w celu uniknięcia procedury oceny oddziaływania na środowisko. SKO stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, częściowo z przyczyn w nim podniesionych. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest bowiem pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Ponadto decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi ( instancji do ponownego rozpatrzenia, (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3384/18). Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać (wyrok z dnia 3 października 2019 r. WSA w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 557/19). Podjęcie zatem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest nie tylko tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale jednocześnie musi zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. Akt II OSK 748/17). W ocenie SKO w sprawie zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Wznowienie postępowania administracyjnego należy do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Jego celem jest sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. wpłynęła na treść decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną w postępowaniu wznowieniowym jest osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział (wyrok NSA z 4 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 334/99). Zgodnie z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (tu Wójta) w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca przez pełnomocnika wskazał, że o decyzji dowiedział się na początku stycznia 2020 r. z pisma Wójta do Sołtysa Wsi I. W.. W ocenie SKO należy przyjąć, że zachowanie miesięcznego terminu musi być udowodnione przez stronę, jednakże organ administracji swobodnie oceniając dowody może uznać za dostateczny dowód z oświadczenia strony. Organ I instancji nie odniósł się jednak ani w postanowieniu o wszczęciu postępowania wznowieniowego, ani w decyzji, czy uznał termin za zachowany, a w aktach sprawy oprócz powyższego oświadczenia nie znajduje się też żaden dowód na tę okoliczność. Pominięcie w uzasadnieniu kwestii mającej istotne znaczenie dla sprawy, każe zakładać że została ona także pominięta przy orzekaniu. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt włączy do akt pismo, na które powołuje się wnioskodawca (nr [...]) i zbada, czy miesięczny termin został zachowany. Odnosząc się do zarzutu błędnego pominięcia skarżącego jako strony postępowania, SKO zauważyło, że w myśl wówczas obowiązującego przepisu art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247), stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości [...] m od granic tego terenu. Wedle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić przy tym należy, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Ich istotą jest bowiem powiązanie z konkretną i wyodrębnioną normą prawa materialnego, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze administracyjnoprawnym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12, dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazuje, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - poza samym wnioskodawcą, konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną jest bowiem właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 855/18). Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości [...] m od inwestycji. Strona nie kwestionowała tego ustalenia w odwołaniu od decyzji, Wójt nie przeprowadził jednak żadnego dowodu na tę okoliczność. W ocenie SKO jest to istotne naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dowód na tę okoliczność musi zostać przeprowadzony i udokumentowany w aktach sprawy, albowiem ma on istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie SKO w pierwszej kolejności należy wezwać stronę do wykazania interesu prawnego uprawniającego do występowania w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy B. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], albowiem samo wskazanie że posiada nieruchomości położone w sąsiedztwie należy uznać za niewystarczające. Niezależnie od powyższego, jeśli organ I instancji podejmuje samodzielnie takie ustalenia, to powinien udokumentować je w aktach sprawy. Brak dowodów czyni ustalenia organu I instancji gołosłownymi i niedającymi się zweryfikować w kontroli odwoławczej. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. W ocenie SKO w sprawie zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bowiem sprawa wymaga zebrania materiału dowodowego w zakresie mającym zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie. Uzupełnienie materiału dowodowego i rozpoznanie sprawy przez tut. Kolegium byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sprzeciw od decyzji SKO w P. wywiodła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. W..P..I..P..G. E. spółka z o.o. w J. zastępowana przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Oczywiście, oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., bowiem przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Należy jednak zaznaczyć, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (wyrok NSA z 17.10.1996 r., I SA/Po 234/96, LEX nr 27339; wyrok NSA z 13.05.1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269). W przypadku dowodów wskazywanych przez organ II instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności. Skarżąca spółka wskazała, że dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Co więcej, w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualny pogląd, że organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Z uwagi na powyższe, zasadne byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, nie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przekazując sprzeciw wraz z aktami II instancji do Sądu, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawił się pełnomocnik skarżącej spółki oraz jej wiceprezes Pan W. N.. Pełnomocnik wnosił i wywodził, jak w sprzeciwie, podkreślając, że w przedmiotowej sprawie spółka nie była zobowiązana do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że nie zastosowało możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Wiceprezes zarządu skarżącej spółki podkreślał, że inwestycja nie wymagała i nie wymaga decyzji środowiskowej. Z daleko posuniętej ostrożności spółka wystąpiła w 2017 r. o potwierdzenie, że takiej decyzji środowiskowej nie wymaga, czego skutkiem było uzyskanie decyzji z [...] sierpnia 2017 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021 r. ([...]) uchylającej decyzję Wójta Gminy B. z [...] listopada 2020 r. został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6"). W tym stanie rzeczy Sąd nie był uprawniony do rozstrzygania istoty sprawy w kwestii interesu prawnego A. S., a tym bardziej w zakresie podnoszonym przez Spółkę w sprzeciwie oraz na rozprawie, a odnoszącym się do wydanej decyzji Wójta Gminy B. z [...] sierpnia 2017r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest zasadna. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2021 r. w sprawie III OSK 5543/21 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie II OSK 2843/18, CBOSA). Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r. w sprawie III OSK 4961/21, CBOSA). Zaskarżona decyzja SKO nie zawiera w swym uzasadnieniu wykazania, że niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Twierdzenie, że "uzupełnienie materiału dowodowego i rozpoznanie sprawy przez tut. Kolegium byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania" nie zostało w żaden sposób umotywowane i Sąd nie znajduje dla niego uzasadnienia. Twierdzenie SKO, że organ I instancji pominął przy orzekaniu kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest za daleko idące. Wprawdzie, istotnie, w uzasadnieniu decyzji Wójta z [...] listopada 2020 r. kwestia ta nie została poruszona, ale wszczęcie postępowania a następnie odmowa uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. pozwalają na przyjęcie, że organ I instancji uznał termin za dochowany. Dołączenie do akt wskazywanego przez SKO pisma, na które powołał się wnioskodawca z pewnością nie wykracza poza zakres postępowania dowodowego z art. 136 § 1 k.p.a. SKO nie wskazało notabene na istnienie okoliczności, które podawałyby w wątpliwość zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Także kwestia interesu prawnego wnioskodawcy nie uzasadnia – w ocenie Sądu – wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w toku wznowionego postępowania ustalono, że wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, w skład której wchodzi m. in. działka oznaczona nr ewid.[...], która jest najbliżej położona działki nr [...], na której może być realizowana inwestycja i określił tę odległość na "ponad [...] m". Następnie organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki oznaczonej nr ewid. [...] i powołał się na treść karty informacyjnej przedsięwzięcia. Stało się to podstawą dla przyjęcia braku przymiotu strony u wnioskodawcy A. S.. Akta organu I instancji nie zawierają wprawdzie dokumentu obrazującego położenie działek [...] i [...], nie jest to jednak uchybienie, które nie mogłoby być usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Dodatkowo zwrócić tu należy jeszcze uwagę na to, że odległość dzieląca powyższe działki przyjęta przez Wójta, nie była kwestionowana przez wnioskodawcę (co słusznie zauważyło SKO) oraz że organ II instancji w żaden sposób nie wykazał dlaczego udokumentowanie odległości [...] metrów dzielącej nieruchomość wnioskodawcy od terenu inwestycji "ma istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia" w sytuacji, gdy jednocześnie nie zakwestionował, ani w ogóle nie odniósł się do ustalenia Wójta, iż oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza działkę [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie miał na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Jeżeli SKO uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą SKO będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej spółki wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą spółkę pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł), równowartość wpisu (100 zł) oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł., łącznie – [...] zł.