IV SA/Po 757/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy T. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zawarcie umowy dzierżawy w formie bezprzetargowej oddala skargę /-/I.Kucznerowicz /-/B.Popowska /-/P.Miładowski Uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], Rada Gminy T. P. działając na art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zezwoliła na zawarcie umowy dzierżawy w formie bezprzetargowej na okres 10 lat dla działki o nr geod. [...] o powierzchni [...]m2 położonej w P. z obecnym dzierżawcą Polskim Związkiem Hodowców G. P. z przeznaczeniem na działalność pożytku publicznego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2009 r., [...] Wojewoda W., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność powołanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić wystarczającej podstawy do zawarcia w trybie bezprzetargowym umów użytkowania, najmu lub dzierżaw na czas dłuższy niż 3 lata. Organ nadzoru powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, iż art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy interpretować nie tylko łącznie ze stosowanym odpowiednio art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także z ust. 2 i 3 tego artykułu. Wojewoda podniósł, iż katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku trybu zawierania umów wymienionych w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarcie umowy w trybie bezprzetargowym następuje z mocy prawa. Organ podkreślił, iż wyrażenie zgody przez radę gminy na odstąpienie od bezprzetargowego trybu zawierania umów możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tylko wówczas, gdy o ich zawarcie nie ubiega się więcej podmiotów. Zdaniem organu rada gminy w § 1 uchwały określiła nieruchomość, co do której przy zawieraniu przedmiotowej umowy nie można odstąpić od stosowania trybu przetargowego. Organ podniósł, iż rada gminy nie może w sposób dowolny ustalić przypadków dla których tryb bezprzetargowy może być stosowany. Organ nadzoru wskazał, iż z treści uchwały oraz jej uzasadnienia jak również przeprowadzonego postępowania nadzorczego nie wynika, iż zachodzi sytuacja dająca podstawę do wyrażenia zgody przez radę na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umowy dzierżawy, nie są bowiem spełnione przesłanki o których mowa w art. 37 ust. 2 lub ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Rada Gminy T.p. zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez mylna wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi Rada wskazała, iż że upoważnienie rady gminy do odstąpienia od trybu przetargowego wyrażone art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezależne od upoważnienia ustawowego udzielonego w ust. 2 i upoważnienia organów z mocy ust. 3. Rada podniosła, iż gdyby te przepisy stosować odpowiednio do normy wyrażonej w ust. 4, to zapis zawarty w zdaniu 2 ustępu 4 byłby bezprzedmiotowy albowiem w ustępie 3 zawarte jest już upoważnienie organów do zwolnienia od obowiązku przetargowego, a odesłanie nie wskazywałoby jedynie ustępu 1, lecz drugi o trzeci tegoż artykułu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumenty zawarte w zaskarżony rozstrzygnięciu oraz powołując w tym zakresie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż organ nie stwierdził nieważności poprzednich uchwał, Wojewoda wskazał, że zarzuty te nie pozostają w związku ze sprawą. Organ podniósł również, iż wniosek Rady o obciążenie kosztami postępowania organu nadzoru w świetle art. 100 ustawy o samorządzie gminnym jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z tym przepisem Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt ( burmistrz ) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z powyższej regulacji wynika, iż organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Jednocześnie przypomnieć należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone. W ocenie Sądu, Wojewoda, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy T. P. spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem jej postanowień. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Natomiast w ust. 2 określono przypadki, w których nieruchomości są zbywane w drodze bezprzetargowej, a w ust. 3 zaś określono przypadki, w których wojewoda, odpowiednia rada lub sejmik mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone na realizację określonych celów (pod budownictwo mieszkaniowe, realizacja urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych). W ocenie Sądu prezentowany przez Radę pogląd, że upoważnienie rady gminy do odstąpienia od trybu przetargowego wyrażone art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezależne od upoważnienia ustawowego udzielonego w ust. 2 i upoważnienia organów z mocy ust. 3, jest błędny. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała z uwagi na istotne naruszenie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd podziela dokonaną przez organ nadzoru wykładnię art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy w całej rozciągłości podzielić jego wywody uzasadniające taką interpretację tego przepisu, która stanowi, że do zawierania m.in. umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, będzie miał zastosowanie wprost ust. 1 art. 37, a co za tym idzie również z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 odwołuje się właśnie do tych ustępów. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09, ONSAiWSA 2009/5/85 zgodnie z którym rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Takie stanowisko zostało przyjęte również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/05, z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 145/08 oraz z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 558/08 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.pl. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, iż skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, że rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu, prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 ustalić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg. Wobec powyższego zasadnie organ nadzoru uznał, że zdanie drugie ust. 4 w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić samodzielnej podstawy do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Ponadto jak wskazano już wyżej przepis ust. 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Zgonie z tym przepisem wskazane tam organy mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Sąd podziela pogląd Wojewody, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające w świetle art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odstąpienie od bezprzetargowego trybu zawierania umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska ja