IV SA/Po 785/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Bożena Popowska ( spr ) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz E.N. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych E.N. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku garażowego oraz wiaty, zrealizowanych w latach 1988-1990, przewidzianej do realizacji na dz. [...], ark. [...], obręb U., położonej przy ul. N. [...] w P. Prezydent Miasta P po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...].07.2010R. Nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze typowo mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojąca i w zabudowie bliźniaczej, z garażami wbudowanymi w bryłę budynku lub z garażami wolnostojącymi. Istniejący na wnioskowanej działce garaż i wiata, nie kwalifikują się jako budynki związane z funkcją mieszkalną, mają raczej charakter zabudowy magazynowo-produkcyjnej i jako takie nie kontynuują istniejącej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Istniejąca zabudowa na działce nr [...] powoduje zaburzenie ładu przestrzennego na terenie objętym analizą urbanistyczną. Prezydent Miasta P. stwierdził, iż charakter zabudowy przy ulicy N. i przy ulicach przyległych, w obszarze analizowanym jest uporządkowany - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Istniejąca zabudowa na działce [...] jest wyjątkiem, który nie nawiązuje do sąsiedztwa a ponadto łamie zasady komponowania przestrzeni mieszkaniowej jednorodzinnej, wprowadzając w obszar zabudowy mieszkalnej, elementy obce, doprowadzając do zaburzenia ładu przestrzennego. Ponadto organ I instancji wskazał, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 26%, podczas gdy wartość tego wskaźnika dla wnioskowanej działki wynosi 30,14%, a więc przekracza średnią intensywność zabudowy dla tego obszaru. Ponadto w analizowanym obszarze szerokość elewacji frontowej wynosi od 4 do 15 m, natomiast dla garażu i wiaty znajdujących się na wnioskowanej działce szerokość elewacji frontowej jest wyższa od średniej na obszarze poddawanym analizie i wynosi 17 m. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej - nr [...]usytuowana jest przy granicy z działką drogową nr [...], a linia zabudowy na wnioskowanej działce przebiega w odległości około 0,5 m od granicy z działką drogową nr [...]. W związku z czym, Prezydent Miasta P. stwierdził, że istniejąca zabudowa nie kontynuuje linii zabudowy wzdłuż działki nr [...]. E.N. kwestionując powyższą decyzję, pismem z dnia [...].07.2010r. wniósł odwołanie. W uzupełnieniu odwołania wniesionym pismem z dnia 29.07.2010r. odnosząc się do ustań faktycznych, skarżący wskazał, iż we wniosku nie wskazywał obiektu jako zabudowy magazynowo-produkcyjnej. Skarżący wyjaśnił, iż istniejący garaż wolnostojący oraz wiata służy do postoju pojazdów, których jest właścicielem i nie zamierza we wskazanych obiektach nic magazynować i produkować. E.N., odnosząc się do stanowiska organu, że przedmiotowa zabudowa wprowadza "elementy obce" do istniejącego w analizowanym otoczeniu, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w najbliższym otoczeniu występują garaże wolnostojące, stwierdził, iż tezy te nawzajem są sprzeczne. Skarżący, wskazując na decyzję z dnia [...].12.2004r. nr [...] o warunkach zabudowy dla działki zlokalizowanej przy ul. N. [...] (działka nr [...]), zezwalającej na zwiększenie procentu zabudowy na tej działce do 32% powierzchni działki, celem umożliwienia inwestycji polegającej na budowie garażu wolnostojącego w granicy działki z posesją przy ul. N. [...] (działka nr [...] w analizowanym obszarze) stwierdził, że organ dopuszcza możliwość przekroczenia średniego wskaźnika intensywności na analizowanym obszarze. Skarżący wskazał również, że wskaźnik zabudowy na działce [...] wynosi 30,14%, czyli mniej od granicznej wielkości wskazanej w decyzji nr [...] (do 32%). Odnosząc się do kwestii szerokości elewacji frontowej skarżący wskazał, iż w u.p.z.p. nie zostały określone zapisy dotyczące tego parametru zabudowy. Skarżący wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 6 ust. 1 wskazuje na możliwość określenia szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki na podstawie analizy otoczenia "z tolerancją do 20%". Zatem, jeśli organ wskazuje szerokość elewacji frontowej w granicach 4-15 m w analizowanym otoczeniu, to szerokość elewacji frontowej na przedmiotowej działce mieści się w granicach dopuszczalnych przez rozporządzenie (15m + 20%x15m = 18 m). Ponadto, skarżący odniósł się też parametru "frontu działki" w świetle definicji zawartej w § 2 pkt 5 rozporządzenia, i rysunku na mapie, uznając tezę organu o naruszeniu ładu przestrzennego w analizowanym otoczeniu przedmiotowej zabudowy za nieuprawnioną. Zdaniem skarżącego, niezrozumiały jest też zarzut braku kontynuacji linii zabudowy wzdłuż działki drogowej nr [...], ponieważ wzdłuż działki drogowej nr [...] znajdują się działki, które w zdecydowanej większości nie zostały w żaden sposób zagospodarowane do chwili obecnej, podczas gdy na działce nr [...] zabudowa istnieje od co najmniej 20 lat. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącego, istniejąca zabudowa na działce nr [...] w analizowanym otoczeniu kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący wskazał również, że 10.11.1990r. zwrócił się do Wydziału z prośbą o wydanie duplikatu pozwolenia na budowę na posesji przy ul. N. [...] (działki nr [...] i [...]). Następnie dnia 21.09.2000r. prosił o wydanie odpisu decyzji o warunkach zabudowy na terenie posesji przy ul. N." [...]. W obu przypadkach organ nie zadośćuczynił wnioskom, w związku z czym toczące się postępowanie administracyjne skarżący uznał za bezprzedmiotowe i wniósł o jego umorzenie. W załączeniu do uzupełnienia odwołania przekazano kserokopię decyzji z dnia [...].07.1990r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, m.in. garażu wolno stojącego na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].06.2011r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na fakt, iż mamy w niej do czynienia z obiektem wzniesionym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w latach 1988 – 1990, to znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974r. nr 38, poz. 229 ze zm.). Powołując się na orzecznictwo wskazano, iż stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w zw. z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów u.p.z.p. obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ a następnie dokonać porównania ocenianej inwestycji z tymi przepisami. Mając na względzie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono iż organ I instancji prawidłowo uznał, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji sporządził analizę urbanistyczną, wystąpił do poszczególnych organów o stosowane opinie i uzgodnienia, które uzyskał. Obszar analizowany sporządzony został w odległości wskazanej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. nie mniej niż 50 metrów, ponadto mapa zasadnicza zgodna jest ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy stwierdził, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w poddanym analizie obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej z garażami wolnostojącymi lub wbudowanym w bryłę budynku mieszkalnego. Zabudowa działki nr [...] - objętej wnioskiem - jest wyjątkiem, nie nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, łamie zasady komponowania przestrzeni mieszkaniowej przez wprowadzenie w obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej elementy obce, odmienne i doprowadza do zaburzenia ładu przestrzennego. Organ II instancji stwierdził, że zabudowa znajdująca się na działce nr [...] nie kontynuuje funkcji i cech zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, tym samym nie spełnia dyspozycji przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Ponadto nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym, bowiem intensywność zabudowy obszaru analizowanego wynosi od 11,3% - 30,6%, średni wskaźnik zabudowy wynosi 26%. Istniejąca zabudowa obejmuje już 30,14% nieruchomości, przewyższa średnią intensywność zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontu wynosi od 4 - do 15 metrów, istniejąca zabudowa obejmuje już 17 metrów, narusza zasady ustalania linii zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził również, iż w toku postępowania organ pierwszej instancji zachował się także w zgodzie z przepisami prawa procesowego. E.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję z dnia [...].07.2010r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta P. utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].06.2011r. w sprawie [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego t.j. art. 56, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na nieuwzględnieniu jego interesu prawnego poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla istniejących obiektów budowlanych (budynku garażowego i wiaty) na działce nr [...] obręb U. przy ul. N. [...] w Poznaniu. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., polegające na dokonaniu ustaleń przez organ odwoławczy bez uwzględnienia stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 29.07.2010r. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. w całości i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] obręb U. przy ul. N. [...] w P. Skarżący wniósł również o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na to, że organ w żadnej mierze nie odniósł się do stanowiska skarżącego w przedmiotowej sprawie, zawartego w piśmie z dnia 29.07.2010r. W treści skargi powielono argumentację podniesioną w piśmie z dnia 29.07.2010r., stanowiącym uzupełnienie odwołania. Odnosząc się do kwestii wybudowania garażu bez pozwolenia, wskazano na pozwolenie na budowę wydane w dniu [...].07.1990r. Odnosząc się do podniesionych w uzasadnieniu decyzji kwestii "uporządkowanej zabudowy przy ul. N. oraz na ulicach sąsiednich" oraz "zabudowy działki nr [...]", która zdaniem organu, jest wyjątkiem i nie nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, łamie zasady komponowania przestrzeni mieszkaniowej, skarżący stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia w stanie faktycznym. Skarżący wskazał przy tym, iż na działce nr [...] w analizowanym obszarze znajduje się nieujawniony na mapie zasadniczej (załączonej do decyzji nr [...]) budynek garażowo-warsztatowy, który tyłem przylega do granicy z działkami [...] oraz [...]. Powyższy budynek jest jedynym obiektem na działce nr [...]. Ponadto na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkaniowy, który podobnie jak wyżej wskazany przykład, przylega tyłem do granicy z działką nr [...], naruszając istotnie linię zabudowy na działkach przy ul. N. W ocenie skarżącego, decyzje organów I i II instancji są dla niego rażąco krzywdzące. Ponadto, wskazano, że sposób procedowania oraz przewlekłość postępowania w znaczącej mierze narusza zaufanie obywateli do toku postępowania uprawnionych organów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Sąd zauważa, iż kontrolowane tu postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku garażowego oraz wiaty, zrealizowanych na dz. [...] ark. [...], obręb U, położonej przy ul. N [...] w P, związane jest z prowadzonym przez PINB dla Miasta P postępowaniem w sprawie legalności przedmiotowych obiektów. Postanowieniem z dnia [...].05.2009 r. Nr [...]r. PINB wezwał właścicieli ww. nieruchomości do wystąpienia o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. zrealizowanych obiektów. W uzasadnieniu postanowienia PINB stwierdził, iż według oświadczeń właścicieli, oba obiekty wybudowane zostały z 1988 r., a na budowę garażu uzyskano pozwolenie na budowę, które jednak zaginęło w wyniku kradzieży. Zaginęły także dokumenty dotyczące budowy wiaty. Niniejsza kontrola sądowoadministracyjna dotyczy wyłącznie postępowania i decyzji podjętych w sprawie ustalenia warunków zabudowy budynku garażowego oraz wiaty, zrealizowanych na dz. [...] ark. [...], obręb U. w P. Przedmiotem kontroli jest zarówno decyzja organu II instancji, jak i organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku garażowego oraz wiaty, zrealizowanych w latach 1988-1990, przewidzianej do realizacji na dz. [...] ark. [...], obręb U, położonej przy ul. N [...] w P, stwierdził bowiem, iż zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa materialnego i wydana została przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego. Sąd orzekający stwierdza, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan prawny dotyczący ustalania warunków zabudowy w oparciu o u.p.z.p., uwzględniając zwłaszcza art. 61 ust. 1-5, a także art. 51 ust. 3, art.,. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 56 oraz art. 64 ust. 1, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588 – dalej rozporządzenie). W nawiązaniu do powyższego stanu prawnego organ odwoławczy stwierdził prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego i sporządzenie analizy, oraz przytoczył jej wyniki, w tym co do intensywności zabudowy obszaru analizowanego. Następnie organ odniósł te ustalenia do wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora legalizacji samowolnie wzniesionego budynku garażu i wiaty. Organ II instancji uznał, że organ I instancji zachował wymogi prawa procesowego, unormowane w k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził też, że odwołujący nie sformułował żadnych zarzutów merytorycznych w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie podziela zdania SKO, iż decyzja Prezydenta Miasta P. nie wykazuje żadnych wad. Nadto, wadliwa jest też decyzja organu odwoławczego, nie tylko dlatego, że nie zauważa błędów decyzji organu I instancji, ale także dlatego, że nie zawiera żadnego ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w piśmie uzupełniającym odwołanie. Ustalając prawidłowość postępowania organu I instancji i decyzji I-szoinstancyjnej, wskazać należy na wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przed wydaniem przez organ decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest sporządzenie jej projektu przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów (oświadczeń woli) w formie pisemnej, w świetle których podpis autora winien być umieszczony pod tekstem oświadczenia woli, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu) – por.: K. Górska, Zachowanie zwykłej formy pisemnej czynności prawnych, Warszawa 2007, s. 149 i 151; Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego, tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 129–130. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż projekt decyzji znajdujący się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy (k. 53-56) nie zawiera podpisu osoby uprawnionej. Oznacza to, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy jednak podkreślić, iż uchylenie decyzji nie przesądza, że analizowany projekt decyzji został sporządzony przez osobę nieuprawnioną – wówczas bowiem należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy (zob. wyrok WSA z 03.03.2009 r., sygn. akt II SA/Po 575/08; cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA z 14.12.2011r., sygn. akt IV SA/Po 673/11; cbois.nsa.gov.pl.). Powyższy brak formalny nie został usunięty przez organ odwoławczy. Kolejnym dostrzeżonym uchybieniem organu administracji I instancji są braki w sposobie przeprowadzenia i udokumentowania analizy urbanistyczno-architektonicznej, której ustalenia poprzedzały opracowanie ww. projektu oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek dokonania takiej analizy i jej podstawowe wymogi określa rozporządzenie. W niniejszej sprawie zachowane zostały wymogi dotyczące wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie wielkość ta wynosi 50 m, gdyż szerokość frontu od ul .nefrytowej wynosi 21 m (3x7 m); powyższe spełnia w/w wymagania co do wielkości wyznaczenia obszaru analizowanego. Należy podkreślić, iż prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób ustalenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (tak trafnie wyrok WSA z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą, które posłużyły do wyznaczenia funkcji i parametrów nowej zabudowy. Tymczasem w znajdującym się w aktach sprawy dokumencie analizy nie sprecyzowano, jakie działki zostały nią objęte. Jej część tekstowa w ogóle nie wyszczególnia analizowanych działek, a część graficzna nie pozwala na precyzyjne ustalenie ich wykazu. Nie wiadomo w szczególności, czy i ewentualnie w jaki sposób zostały w analizie uwzględnione działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Niewątpliwie bowiem problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd jest zdania, iż przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie brak bowiem bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – ze wskazaniem, na jakich działkach, jakie budynki i o jakim przeznaczeniu się znajdują oraz jaka jest wielkość tych działek i ich zagospodarowanie. To z kolei uniemożliwia weryfikację prawidłowości przedstawionych w analizie ustaleń dotyczących parametrów istniejącej zabudowy, a w rezultacie zabudowy, której dotyczy kontrolowane postępowanie administracyjne. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy dopuścił się w istocie tych samych uchybień, co organ I instancji, oraz dodatkowo uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Po pierwsze, organ w istocie skontrolował decyzję I-szoinstancyjną, zamiast powtórnie, merytorycznie rozpoznać sprawę w całości. Nadto, organ odwoławczy w ogóle nie uwzględnił pisma uzupełniającego odwołanie. Uzupełnienie odwołania z 29.07.2011 r. znajduje się w aktach organu I instancji wraz z pismem Urzędu Miasta P. z 03.08.2010 r. skierowanym do SKO (k-89). Należy dodać, iż do pisma uzupełniającego odwołanie załączono decyzję z 11.07.1990 r. udzielającą I. i E. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz garażu w dobudowie do budynku mieszkalnego (k-93). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego w istotnym stopniu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i zakresem kompetencji organu drugiej instancji (art. 138 k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę według stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe (wyjaśniające), zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - LEX nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 -LEX nr 166546). Powyższego organ odwoławczy wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uczynił, całkowicie pomijając w uzasadnieniu i nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w uzupełnieniu odwołania. Takie działanie organu odwoławczego w oczywisty sposób narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, iż decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 i u.p.z.p., nadto art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji Sąd, na podstawie art. 152 P.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi. Organ także rozważy, jaki wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma decyzja z 11.07.1990 r. udzielająca I i E.N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz garażu w dobudowie do budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce.