IV SA/Po 8/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...] w części, w której nie orzeczono o prawie do specjalnego zasiłku celowego /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski WSA/wyr.1-sentencja wyroku Pismem z dnia [...] r. Skarżąca L.W. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej z przeznaczeniem na zakup opału, pokrycia kosztów pobytu w szpitalu, żywności, odzieży zimowej, realizacji recept od lekarzy specjalistów. Podniosła, iż Jej syn K. wymaga opieki lekarskiej, co wiąże się z koniecznością dojazdów. Na zakup mleka dla syna Skarżąca płaci miesięcznie [...] zł, zaś ona sama jest osobą z orzeczoną całkowitą niezdolnością do pracy, musi zażywać leki i poddawana jest rehabilitacji. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), działający z upoważnienia Burmistrza K., Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej – Ośrodek Pomocy Społecznej) przyznał pomoc w postaci zasiłku celowego wypłacanego w ratach z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie [...] zł na biorców: L. i K. W., w związku z długotrwałą chorobą, ubóstwem oraz niepełnosprawnością. Organ wyliczył dochód na osobę w rodzinie na kwotę: [...] zł i z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004/64/593 ze zm., dalej – ups) (dalej – kryterium dochodowe), a jednoczenie nieprzekroczenie 150% tej kwoty (526,50 zł), zastosował przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U.05.267.2259, dalej – Program). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca wskazując, iż zasiłek w przyznanej wysokości nie jest wystarczający. Na potwierdzenie wskazała, iż syn K. musi spożywać specjalną mieszankę mleczną, której miesięczny zakup wynosi [...] zł. A zatem "pieniądze, które otrzymuje na syna, nie wystarczą na pokrycie dalszych kosztów związanych z jego utrzymaniem." Syn jest po wypadku, co generuje, w związku z koniecznością leczenia, kolejne koszty. Skarżąca wymieniła: dojazdy do lekarzy specjalistów do P.( [...] zł) i do K. ([...] zł) oraz O.W. ( [...] zł). Skarżąca wskazywała, iż wbrew twierdzeniom pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej "nie mieszka w pałacu, (...) nie żyje jak pączek w maśle" i że jest osobą chorą, o całkowitej niezdolności do pracy, co zostało potwierdzone orzeczeniem komisji lekarskiej. Nadto podniosła, że wbrew twierdzeniom pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej, jej warunki mieszkaniowe nie są dobre. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż dochód w dwuosobowej rodzinie, składającej się za Skarżącej (zaliczonej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] r.) oraz jej syna (uznanego za osobę niepełnosprawną do [...] r.), przekracza kryterium dochodowe. Przytoczono przepisy art. 39 ups oraz art. 5 ust. 1 Programu i wskazano, iż dochód rodziny Skarżącej spełnia przesłanki określone w tym ostatnim przepisie, stąd możliwe jest przyznanie pomocy. Natomiast wysokość tej pomocy podyktowana jest wielkością środków finansowych, posiadanych przez organy na cele zasiłków celowych. W związku z powyższym, uznaniowa decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami ups. Skargę na decyzję organu II instancji wniosła Skarżąca zarzucając, iż udokumentowała fakt, że miesięczny zakup mleka dla syna to kwota [...] zł oraz wskazała, że do tego dochodzą w wydatki w szczególności na leki, opłaty, koszty dojazdów do lekarzy, zaś sposób gospodarowania przez Ośrodek Pomocy Społecznej środkami pieniężnymi budzi wątpliwości. Skarżąca wskazała, iż w latach wcześniejszych Ośrodek Pomocy Społecznej zwracał niewykorzystane na pomoc pieniądze (miał ich nadwyżkę) mimo, iż "ludzie przychodzili po pomoc". Zatem, zdaniem Skarżącej, środki finansowe na pomoc były. W związku z powyższym Skarżąca wskazała na konieczność szczegółowego udokumentowania komu, w jakim wymiarze, z jakiego tytułu, przy jakich dochodach została przez Ośrodek Pomocy Społecznej przyznana pomoc oraz jakie są możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej przy uwzględnieniu środków rzeczowych pozostających w rękach Ośrodka Pomocy Społecznej oraz listy darów przekazanych od firm sponsorujących. Skarżąca nadto wskazała, iż nikt w Ośrodku Pomocy Społecznej nie chciał przyjąć jej wniosku o wpisanie na listę świątecznej pomocy dla rodzin ubogich powiatu K.. Wskazała, iż sama otrzymała bardzo niewielką pomoc rzeczowa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie organ administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa wynika, iż organy prowadzące postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Równocześnie, oba organy ograniczyły subsumcję w niniejszej sprawie do przepisów art. 39 ups, prawidłowo uznając, iż nie ma zastosowania oraz przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Pominięto natomiast możliwość zastosowania art. 41 ups, mimo, iż okoliczności życiowe, wskazane we wniosku przez Skarżącą i wynikające z zebranej dokumentacji, wykazują specyfikę. Pominięcie tego aspektu w postępowaniach i brak ustosunkowania się do żądań Strony pod kątem uprawnień unormowanych w art. 41 ups, stanowi naruszenie prawa materialnego. Dla jasności Sąd podkreśla, iż w niniejszej sprawie Organy słusznie sięgnęły po środki, jakie daje ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r., natomiast okoliczności, wskazane przez Stronę we wniosku i odwołaniu zobowiązywały do rozpatrzenie Jej żądań także pod kątem instytucji specjalnego zasiłku celowego. Uzasadniając powyższe, stwierdzić należy, że obowiązkiem organu administracji jest wnikliwe i szczegółowe rozważenie czy w tej konkretnej sprawie sytuacja życiowa Skarżącej oraz okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie, bądź też odmowę przyznania zasiłku celowego, a także specjalnego zasiłku celowego. W szczególności - badając te okoliczności organ I instancji winien w sposób gruntowny i wyczerpujący przeanalizować wszystkie twierdzenia i żądania wskazane przez Skarżącą we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, organ II instancji również te zawarte w odwołaniu oraz kolejno oba organy winny przeprowadzić ich wszechstronną ocenę, a następnie rozważyć wszelkie uwarunkowania i przesłanki przyznania Skarżącej pomocy finansowej w trybie art. 39 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem oba organy skupiły się na kwestii kryterium dochodowego Skarżącej, a organ II instancji podniósł też kwestię ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. Należy powtórzyć, iż organy słusznie zastosowały przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jednakże zarówno uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, jaki i drugoinstancyjnej w niniejszej sprawie pozbawione jest elementów wskazujących na to, iż organy wydające te decyzje, rozważyły zakres i treść żądań Skarżącej oraz przesłanki uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Tak organ pierwszej jak i drugiej instancji w decyzjach nie odniosły się i nie rozważyły zasadności przyznania zasiłków celowych na poszczególne, wskazane we wniosku i odwołaniu cele. Organy poprzestały na stwierdzeniach w przedmiocie słuszności przyznania Skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w ogólności i przyznały ją z przeznaczeniem na "zakup żywności". Do niektórych, spośród oczekiwanych form pomocy, oba Organy w ogóle nie ustosunkowały się w treści decyzji, w tym do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na "pokrycie kosztów pobytu w szpitalu" i "realizacji recept". Tymczasem, w aktach administracyjnych sprawy znajdują się orzeczenia o niepełnosprawności zarówno Skarżącej jak i syna K.. Nadto, znajduje się też Karta informacyjna z leczenia szpitalnego syna, z której wynika, iż w wieku 13 miesięcy uległ On poważnemu wypadkowi; upadł z wysokości około 2,5 metra na posadzkę, doznając złamania kości ciemieniowej prawej. Zapewne żądania Skarżącej wiążą się ze stanem syna i zaordynowanym leczeniem, żywieniem, itd. Tak więc, przyznanie zasiłku na "zakup żywności" , bez zbadania, czy zachodzą przesłanki do udzielenia dalszej pomocy, uznać należy za niewystarczające. W kontekście powyższego, Sąd uznaje za wadę obu postępowań, w konsekwencji i decyzji, że nie rozpatrzono możliwości zastosowania wobec Skarżącej normy zawartej w art. 41 ups. W myśl art. 41 ups, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi bądź zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Na tle ww. przepisu wskazuje się w orzecznictwie, iż "Rolą organu pomocy społecznej jest ustalenie, czy występują szczególne okoliczności dające możliwość ubiegania się o pomoc także wówczas, gdy dochód rodziny jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej." ( wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2006 r., I SA/Wa 917/05; LEX nr 194444). Należy też uwzględnić, że w orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, iż pominięcie rozpatrzenia wniosku w świetle wszystkich przepisów ups, wiąże się z uchybieniem nakazom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza unormowanych w art. 7 i art. 8 kpa, a także z naruszeniem norm zawartych w art. 77 par. 1; art. 80 oraz art. 107 par. 1 i 3 kpa. W niniejszej sprawie, Organy nie tylko nie odniosły się do części spośród żądań Skarżącej, "milcząco" odmawiając Jej przyznania pomocy na niektóre wskazane cele, ale dodatkowo, wobec konkretnego wskazania przez Skarżącą specjalnych potrzeb Jej dziecka ("specjalna mieszkanka mleczna", której zakup wynosi [...] zł, koszty dojazdów do specjalistów, koszty lekarstw, koszty pobytu w szpitalu), nie rozważyły, czy nie zaistniały przesłanki do przyznania zasiłku specjalnego. Należy uznać, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7 kpa ( uwzględnianie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) i art. 8 ( pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa), wręcz zobowiązywały organ do rozważenia zastosowania art. 41 ups. Odnosząc się do przytoczonego przez organ drugiej instancji argumentu o ograniczonych możliwościach finansowych przyznawania pomocy przez Ośrodki Pomocy Społecznej, należy stwierdzić, iż co do zasady, z uwagi na treść art. 3 pkt 3 i pkt 4 ups, jest to argument uprawniony. Nieprawidłowe jest jednak uzasadnienie wysokości przyznania pomocy finansowej w oparciu jedynie o tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenie, bez odniesienia do konkretnej sprawy i możliwości oraz obowiązków finansowych konkretnego Ośrodka w danym okresie czasu. Jak wskazuje orzecznictwo, w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 01 marca 2006 roku (sygn. akt I SA/Wa 104/06, LEX nr 197481) "Możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Za gołosłowne uznać należy stwierdzenie, że ośrodek pomocy społecznej nie posiadał wystarczających środków, bez wskazania jakiegokolwiek dowodu dla uprawdopodobnienia tego stanowiska. Inaczej rzecz ujmując, organy powinny wykazać jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało." W innym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 23 września 2005 r. , sygn. akt I SA/Wa 1553/04, LEX nr 192950) wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. ups jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Powyższa teza dotyczy też udzielania pomocy na podstawie innych przepisów ups, a także przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( art. 7). W niniejszej sprawie nie wykazano braku dostępnych środków finansowych, który mógłby skutkować przyznaniem pomocy w ograniczonym zakresie. Należy dodać, iż uznaniowy charakter decyzji, jakimi są decyzje podejmowane na podstawie na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz art. 41 ups, nie zwalnia organu administracji od obowiązku szczegółowego zbadania przedmiotu sprawy i odniesienia się do wszystkich oczekiwań i okoliczności podniesionych przez osobę występującą z wnioskiem (odwołaniem). Taki stan rzeczy prowadziłby bowiem do dowolności i arbitralności w podejmowaniu tego rodzaju decyzji. Organy winny ustalić rzeczywisty zakres oczekiwań wnioskodawcy (odwołującego się) oraz rozważyć czy, a jeśli tak - to w jakiej części zasługują na uwzględnienie. Nie znaczy to, iż Organy mają obowiązek przyznać pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego, ale, zdaniem Sądu, obowiązane są do rozważenia, czy podniesione przez Stronę okoliczności życiowe są na tyle szczególne, by rozważyć możliwość udzielenia pomocy w tej formie. Obie powyższe myśli znajdują oparcie także w orzecznictwie na tle np. w wyroku NSA z 19 stycznia 2006 r. ( OSK 777/05; LEX nr 194414). Warto przytoczyć zwłaszcza tezę następującą: "Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414). Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach nie można uznać decyzji organu I i II instancji za wydane z poszanowaniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zaś za dostatecznie i prawidłowo uzasadnione. Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, uzasadniają postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z pominięciem art. 41 ups, a także, z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 1 i 3 kpa. Ubocznie Sąd zauważa, że w ramach tego postępowania nie jest jego kompetencją kontrola działania pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w innych sprawach, niż niniejsza, a także ( upraszczając), rozpatrywanie skarg innych niż na decyzje Organów udzielających pomocy społecznej. Niezadowolenie z "nagannego" zachowania się pracowników Ośrodka może zostać wyrażone w formie skargi, o jakiej mowa w art. 227 kpa. Przepisy działu VIII kpa normują też postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) , w zw. z art. 135 ppsa należało zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą wyeliminować z obrotu prawnego orzekając jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B.Popowska /-/M.Dybowski