IV SA/Po 814/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieprzyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania U. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyznania zasiłku rodzinnego. Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia [...] sierpnia 2017 r. U. P. złożyła wniosek do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków. Przywołaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") odmówił przyznania U. P. wnioskowanego zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym [...], z uwagi na przekroczenie miesięcznego dochodu na członka rodziny w 2016 r. W odwołaniu od ww. decyzji Burmistrza, U. P. wskazała, że nie zgadza się z tą decyzją, a gospodarstwo rolne jest wydzierżawione i odwołująca nie pobiera z tego tytułu żadnych dochodów. Następnie odwołująca, na wezwanie SKO, podała, że dzierżawa nie jest wpisana do ewidencji gruntów i budynków (w skrócie "EGiB"). Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2017 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r. – SKO stwierdziło, że odwołująca nie spełnia kryterium określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.; dalej w skrócie "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie rodzinne przysługuje na dziecko, jeżeli miesięczny dochód członka rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza [...] zł. Ponadto, mając na względzie art. 5 ust. 3 u.ś.r., SKO stwierdziło, że dochód rodziny również przekracza łączną kwotę zasiłku rodzinnego z dodatkami, nie pozwalając na przyznanie świadczenia w wysokości różnicy. Następnie, przytoczywszy treść art. 5 ust. 8 i 8a u.ś.r. [omyłkowo oznaczonych jako art. 7 ust. 5 i 6 – uw. Sądu], SKO stwierdziło, że dochód za 2016 r. dla rodziny U. P. (2-osobowej) wynosi [...] zł, na co składały się następujące kwoty: 1. dochód z zatrudnienia – [...] zł 2. ulga na podstawie art. 27f ust. 8–10 ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o dochodach od osób fizycznych – [...] zł 3. świadczenie z funduszu alimentacyjnego – [...] zł 4. dochód z gospodarstwa rolnego – [...] zł Zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie odwołującej w 2016 r. wyniósł [...] zł. Dochód ten przekracza ww. kryterium do uzyskania świadczenia wychowawczego. Dalej SKO wyjaśniło, że jak zostało to ustalone przez organ I instancji, U. P. zawarła umowę dzierżawy, jednakże przez brak podpisu byłego męża, który jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, nie została ona zgłoszona do EGiB. Dochód z tego gospodarstwa został zatem prawidłowo zaliczony do dochodu rodziny odwołującej. W konkluzji SKO stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń, a zarzuty odwołującej pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uzupełnioną pismem z [...] sierpnia 2018 r., na opisaną decyzję SKO wniosła U. P., która podkreśliła, że posiada gospodarstwo rolne, ale go nie użytkuje. Gospodarstwo jest wydzierżawione od 2013 r. i z tego tytułu skarżąca nie ma żadnej korzyści majątkowej. Ponadto skarżąca podała, że alimenty pobierała od grudnia 2016 r. do września 2017 r. z funduszu alimentacyjnego, które musiała zwrócić. Wyjaśniła, iż wystąpiła z wnioskiem o niepobieranie alimentów, ponieważ komornik wszczął postępowanie egzekucyjne z gruntów, które posiada. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. Przesłanki uzyskania prawa do takiego świadczenia zostały unormowane w ustawie z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r."). W myśl jej przepisów świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 u.ś.r.). Prawo do zasiłku rodzinnego – który stosownie do art. 4 ust. 1 u.ś.r. ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka – przysługuje jednemu z rodziców (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł (art. 5 ust. 1 u.ś.r.). Zgodnie z ustawową definicją "dochodu" zawartą w art. 3 pkt 1 u.ś.r., pod tym pojęciem należy rozumieć, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: (a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i art. 30f ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu i składki na ubezpieczenie zdrowotne, (b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, a także (c) inne, wyszczególnione dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. W kontrolowanej sprawie podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia – a tym samym kwestię sporną – stanowiło ustalenie przez organy obu instancji, że dochód rodziny skarżącej, w przeliczeniu na osobę, za 2016 r. wynosi [...] zł i przekracza kwotę wymienioną w art. 5 ust. 1 u.ś.r., m.in. z uwagi na doliczenie do dochodów uzyskiwanych przez rodzinę, dochodu z posiadanego przez skarżącą gospodarstwa rolnego. Zarówno w treści odwołania, jak i skargi U. P. podnosiła, że nie uzyskuje z gospodarstwa rolnego żadnego dochodu, ponieważ gospodarstwo to jest od 2013 r. wydzierżawione. W związku z tym należy wyjaśnić, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się – stosownie do art. 5 ust. 8 u.ś.r. – że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Zatem w rozumieniu ustawy utrzymuje się (osiąga dochody) z gospodarstwa rolnego ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Omawiany przepis nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego (por. wyroki NSA: z 14.12.2007 r., I OSK 321/07; z 15.12.2008 r., I OSK 50/08; z 03.12.2009 r., I OSK 3/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W przypadku obliczania dochodu osób będących właścicielami gospodarstw rolnych jest zasadą, że przy ustalaniu wielkości gospodarstwa uwzględnia się także grunty oddane w dzierżawę, za wyjątkiem trzech sytuacji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 8a u.ś.r. ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem: (1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; (2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; (3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo rolne skarżącej nie zostało wniesione do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną (pkt 2 powyżej), ani umowa dzierżawy nie została zawarta w związku z pobieraniem renty strukturalnej (pkt 3 powyżej). Konieczne było zatem sprawdzenie, czy umowa dzierżawy została zawarta zgodnie z przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników (pkt 1 powyżej). W związku z tym należy zauważyć, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336, z późn. zm.; w skrócie "u.u.s.r.") umowa dzierżawy jest zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista (art. 28 ust. 4 u.u.s.r.). Nie znajduje uzasadnienia prawnego przekonanie, że wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstwo rolne (por. np. wyroki NSA: z 09.03.2011 r., I OSK 1922/10; z 18.02.2010 r., I OSK 1425/09 – dostępne w CBOSA). Nadto skarżąca nie spełnia pozostałych warunków zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej określonych w art. 28 ust. 4 u.u.s.r., tj. rzeczona umowa nie została zgłoszona do EGiB – co przyznaje sama skarżąca. Tymczasem jedynie przedłożenie przez wnioskodawczynię umowy dzierżawy spełniającej warunki z art. 28 ust. 4 pkt 1 u.u.s.r. uprawniałoby ją, jako wydzierżawiającą, do skorzystania z domniemania, iż nie prowadzi już działalności rolniczej na wydzierżawionych gruntach (por. np. wyroki NSA: z 08.11.2006 r., l OSK 603/06; z 27.10.2006 r., l OSK 601/06; z 14.12.2007 r., l OSK 321/07 – dostępne w CBOSA). Z powyższych względów, ustalając dochód rodziny skarżącej, organy obu instancji zasadnie uznały, że istnieją podstawy do uwzględnienia w nim także dochodu z gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 5 ust. 8 u.ś.r. Mimo to decyzje ww. organów nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Organy te nie wzięły bowiem pod uwagę i nie rozważyły istotnej w tej sprawie, zdaniem Sądu, kwestii – wzmiankowanej przez skarżącą przy wyjaśnianiu przyczyn braku ujawnienia umowy dzierżawy w ewidencji gruntów i budynków – że gospodarstwo rolne stanowi współwłasność skarżącej oraz jej byłego męża. Tymczasem godzi się zauważyć, że: - zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego (zob. np. wyrok SN z 05.10.2016 r., III CSK 382/15, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń Sądu Najwyższego, http://www.sn.pl/orzecznictwo, w skrócie "BOSN") z chwilą ustania wspólności majątkowej małżeńskiej współwłasność łączna przekształca się we współwłasność ułamkową, do której stosuje się odpowiednio przepisy o wspólności majątku spadkowego – zgodnie z art. 46 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ("k.r.o.") w związku z art. 1035 Kodeksu cywilnego ("k.c."); - w myśl art. 1035 k.c. jeżeli spadek przypada kilku spadkobiercom, do wspólności majątku spadkowego oraz do działu spadku stosuje się odpowiednio przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych, z zachowaniem przepisów niniejszego tytułu; - stosownie do art. 207 k.c. pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów; w takim samym stosunku współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną. Z ostatnio przywołanego przepisu jasno wynika, że ustawodawca ustanowił zasadę partycypacji współwłaścicieli w pożytkach i innych dochodach z rzeczy według wielkości posiadanego udziału. Analogicznie określił zakres ponoszonych przez współwłaścicieli obciążeń z tytułu wydatków i ciężarów związanych z rzeczą wspólną. W ocenie Sądu ta zasada ma bardziej ogólny charakter – wykraczając poza samą tylko dziedzinę stosunków prywatnoprawnych – i powinna być uwzględniana także przy wykładni oraz stosowaniu art. 5 ust. 8 u.ś.r. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca akceptował sytuację, w której do dochodu danej osoby wlicza się dochód z gospodarstwa rolnego w pełnej wysokości, ustalonej zgodnie z ww. przepisem, bez względu na to, czy osoba ta jest wyłącznym właścicielem gospodarstwa czy "tylko" jego współwłaścicielem (i to w dodatku np. w niewielkim udziale). Powyższe naruszałoby fundamentalną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Choć bowiem ustawodawca, na potrzeby ustalania prawa do świadczeń, odstąpił w art. 5 ust. 8 u.ś.r. od ustalania dochodu faktycznie uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, to jednak przez zastosowanie konstrukcji hektara przeliczeniowego powiązał dochód ustalany na podstawie tego przepisu z co najmniej potencjalną możliwością jego osiągnięcia w praktyce. Tymczasem abstrahowanie od faktu posiadania przez daną osobę li tylko określonego ułamkowego udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego – z czym w świetle art. 207 k.c. wiąże się odpowiednio mniejszy udział w pożytkach z tego gospodarstwa – z owym założonym przez ustawodawcę normatywnym powiązaniem ustalanego dochodu oraz potencjalnej możliwości jego osiągnięcia całkowicie by zrywało. Tym samym w gorszej sytuacji stawiałoby, ubiegającego się o świadczenie, współwłaściciela gospodarstwa rolnego, który wszak, dysponując faktycznie jedynie ułamkiem dochodu (a przynajmniej możliwością osiągnięcia takowego), traktowany byłby – jeśli idzie o dochód ustalany na podstawie art. 5 ust. 8 u.ś.r. – na równi z wyłącznym właścicielem takiego gospodarstwa rolnego, dysponującym samodzielnie pełnym dochodem (a przynajmniej możliwością osiągnięcia takowego). Wobec powyższego należy uznać, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek rodzinny jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego – wespół z inną osobą lub osobami niebędącymi członkami jej rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. – to przy ustalaniu na podstawie art. 5 ust. 8 u.ś.r. dochodu tej osoby uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, wliczeniu do dochodu rodziny podlega tylko część sumy wyliczonej zgodnie z art. 5 ust. 8 u.ś.r., proporcjonalna do wielkości posiadanego udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego. W tym kontekście powinnością organów rozpoznających wniosek skarżącej było wyjaśnienie, czy jest ona, jak twierdzi, współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, a jeśli tak, to jaki jest jej udział we współwłasności tego gospodarstwa – czego organy dotychczas nie uczyniły, a co uzupełni organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. Powyższe uchybienie organów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie sposób wykluczyć, że zaliczenie ustalonego dochodu z gospodarstwa rolnego jedynie w części proporcjonalnej do wielkości posiadanego udziału we współwłasności tego gospodarstwa, może doprowadzić do tego, iż skarżąca spełni kryterium dochodowe. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, iż nie pobiera ona obecnie alimentów, należy wyjaśnić, że konieczność zwrotu kwot pobranych z funduszu alimentacyjnego, tudzież rezygnacja z dalszego pobierania alimentów, nie stanowią utraty dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 23 u.ś.r. "utrata dochodu" jest spowodowana: (a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, (b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, (c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, (d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, (...) (f) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (...) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (...), (h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, (i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, (j) utratą świadczenia rodzicielskiego, (k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, (l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Należy podkreślić, że wyliczenie przypadków "utraty dochodu" zamieszczone w cytowanym przepisie ma charakter wyczerpujący i nie zezwala na to, by inne jeszcze przypadki faktycznego zmniejszenia się dochodu rodziny, jak np. właśnie rezygnacja lub utrata prawa do alimentów, uznać za "utratę dochodu" w znaczeniu prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji wyjaśni, czy i w jakiej wysokości przysługuje skarżącej udział we współwłasności ułamkowej przedmiotowego gospodarstwa rolnego (posiłkując się w razie potrzeby domniemaniem z art. 197 k.c. w zw. z art. 43 § 1 k.r.o.). Następnie, stosownie do wyników tych ustaleń, ponownie wyliczy dochód członka rodziny skarżącej, z uwzględnieniem wyrażonej przez Sąd oceny prawnej odnośnie do powinności ustalania dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego proporcjonalnie do wielkości udziału we współwłasności tego gospodarstwa.