IV SA/Po 872/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz Miasta [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. Uchyla zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w części obejmującej punkt I i punkt III; 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. Zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. Zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 12 lipca 2012 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – po rozpatrzeniu odwołań Miasta [...] (dalej: "Miasto") i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej: "Spółdzielnia") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] września 2011 r., znak: GN.7221-2-00114/04. Mocą tej decyzji Starosta [...] (dalej: "Starosta"), działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 142 i art. 229 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n."): I. orzekł o zwrocie na rzecz nw. osób (zwanych dalej "Wnioskodawcami") – tj. K. S. w 1/3 części, J. G. w 1/3 części, B. S. w 1/9 części, N. S. w 1/9 części oraz M. S. w 1/9 części – nieruchomości położonej w [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta [punkt pierwszy sentencji decyzji]; II. odmówił Wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonej w [...] z wpisem prawa własności na rzecz Miasta [punkt drugi sentencji decyzji], III. zobowiązał poszczególnych Wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta, tytułem zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwot: [...] czyli łącznie kwoty 2011 zł [punkt trzeci sentencji decyzji]. Ponadto Starosta określił w decyzji termin i sposób zapłaty ww. kwot oraz sposób zabezpieczenia wierzytelności Miasta z tego tytułu, a także wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że na podstawie całości akt zgromadzonych w sprawie ustalił, iż wnioskiem z [...] lutego 1999 r. osoby wyszczególnione w pkt I decyzji Starosty wystąpiły o zwrot nieruchomości położonej w [...] stanowiącej w dacie przejęcia przez Państwo (dalej: "Skarb Państwa", w skrócie: "SP") działkę[...] – podając, iż nieruchomość ta nie jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przedmiotową nieruchomość nabył Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach", w skrócie: "u.g.t.m.o.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w Poznaniu za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 6, poz. 35). Przeszła ona na własność Państwa z mocy prawa z dniem [...] marca 1968 r., bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. [...] zmarli, a spadek po nich nabyły [...]. Na tej podstawie organ ocenił, że wszyscy Wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Na podstawie mapy stanu prawnego i ewidencji gruntów ustalono, że dawnej działce [...] odpowiadały w dniu złożenia wniosku o zwrot działki wyszczególnione w tym wniosku, z tym że uległy one w trakcie prowadzonego postępowania kolejnym przekształceniom ewidencyjnym. W szczególności działka [...]. W toku postępowania pozyskano m.in. poświadczone kserokopie: decyzji z [...] sierpnia 1969 r. nr [...] Prezydium [...] o lokalizacji szczegółowej na budowę osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"[...] (dalej: "decyzja z 20[...]1969 r. o lokalizacji szczegółowej"; k. 64 akt adm. I inst.) oraz decyzji z [...] czerwca 1971 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Poznania zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji osiedla mieszkaniowego C6 dotyczący poszerzenia granic lokalizacji w [...] Osiedla [...] (dalej: "decyzja z[...].06.1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego"; k. 63 akt adm. I inst.) wraz z załącznikiem graficznym – szczegółowym planem zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...] (dalej: "szczegółowy plan zagospodarowania terenu [...]"; k. 112–114 akt adm. I inst.). Z powyższych dokumentów wynika, że, jak wskazał Wojewoda, nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot wchodziły w granice osiedla mieszkaniowego, jednostka "[...]", obecnie osiedle[...]. Na terenie działki nr [...] (obecna działka nr [...]) planowano zrealizowanie budynku przedszkola, natomiast na działce nr [...] (aktualnie działka nr [...]) miał powstać żłobek. W toku postępowania pełnomocnik Wnioskodawców cofnął wniosek o zwrot co do działki [...] (k. 194 akt adm. I inst.). Starosta decyzją z [...] kwietnia 2008 r., znak[...], orzekł o zwrocie części nieruchomości położonej w [...] (pkt I decyzji) oraz o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w [...] (pkt III decyzji). Tą samą decyzją umorzono postępowanie w stosunku do działki [...] (pkt IV–VI decyzji). Na skutek odwołań wniesionych przez Miasto i Spółdzielnię od punktu pierwszego ww. decyzji Starosty, Wojewoda, decyzją z [...] października 2008 r., znak: [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2009 r. przez organ I instancji ustalono, że działka nr [...]od strony północnej, tj. ulicy [...], zagospodarowana jest miejscami postojowymi. W pozostałej części, jak również w jej części wschodniej, działka porośnięta jest zielenią, krzewami i drzewami liściastymi. Od strony południowej stanowi fragment boiska do gry w piłkę ręczną. Znajduje się na niej również fragment ogrodzenia parkingu i drzewa liściaste. Na pozostałej części działki usytuowany jest parking, który stanowi więź gospodarczą z działką nr [...] i [...]. Natomiast na działce nr [...] znajduje się fragment parkingu niestrzeżonego o powierzchni nieutwardzonej (granica zachodnia działki). Od strony północnej na działce znajduje się zieleń pielęgnowana, tj. trawa i krzewy liściaste. Południowa część działki porośnięta jest zielenią, znajduje się na niej dojście do śmietnika, trzepak oraz fragment parkingu. Pozostała część parkingu znajduje się na sąsiedniej działce nr [...], która stanowi więź gospodarczą z działką nr [...]. Pełnomocnik Spółdzielni poinformował, że teren działki nr [...]o pow. 1797 m2 objęty jest umową użyczenia zawartą z Zarządem Miasta z [...] stycznia 1999 r., sygn. akt[...], na mocy której nakłady na działce nr [...]poczyniła Spółdzielnia. Ponadto poniosła ona nakłady związane z realizacją miejsc postojowych oraz zieleni na części działki nr [...]. Według ustaleń organu działki nr [...], stanowiące dawniej część działki nr [...], w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1966 r. (Uchwała Prezydium Rady Narodowej m. Poznania nr 33/283/66 z 09 września 1966 r.), który obowiązywał w latach 1966–1975, znajdowały się na styku terenów oznaczonych symbolami: G52MW – mieszkalnictwo rodzinne o intensywności 0,80 brutto, garaże na 340 stanowisk, parking na 390 stanowisk; G50US – osiedlowy ośrodek sportowy o programie: urządzenie sportowe, hala sportowa; G51UH – ośrodek usługowy o programie usług: handlowo-rzemieślniczo-gastronomiczne-łączności, garaże na 100 stanowisk. Dnia [...] marca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy, [...], sporządziła operat szacunkowy określający wartość części nieruchomości położonej w [...]. Wartość nieruchomości, według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny, została określona na kwotę [...] zł, a wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny – na kwotę [...]zł. Nastąpiło więc zwiększenie wartości nieruchomości o 2.011,00 zł. Aktualna wartość nieruchomości wynosi zaś [...] zł. W dniu 12 kwietnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność tego operatu szacunkowego. Opisaną na wstępie decyzją z [...] września 2011 r. Starosta orzekł m.in. o zwrocie na rzecz Wnioskodawców działki nr [...] (w punkcie I sentencji) oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] (w punkcie II sentencji). W uzasadnieniu Starosta podkreślił, że zgodnie z decyzją z [...].08.1969 r. o lokalizacji szczegółowej oraz decyzją z [...].06.1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, na działce nr [...]miał powstać fragment budynku żłobka oraz inna infrastruktura osiedla mieszkaniowego. Działka w całości stanowi teren stałej infrastruktury osiedla znajdujący się pomiędzy budynkami mieszkalnymi, w postaci miejsc postojowych dla samochodów, dojścia do śmietnika, trzepaka, chodnika z latarniami miejskimi. Spółdzielnia wyjaśniła, że infrastruktura zrealizowana została przez nią w ramach zadań inwestycyjnych. Starosta ocenił, że na tej działce cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast, w ocenie tego organu, celu przejęcia nieruchomości na rzecz SP nie zrealizowano na działce nr [...]. Działka ta przeznaczona była zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania terenu C-6 pod wybudowanie przedszkola oraz infrastruktury osiedla. Powyższych inwestycji nie zrealizowano w okresie 10 lat od dnia przejęcia nieruchomości przez SP, a Spółdzielnia oświadczyła, iż nie realizowała żadnych inwestycji na tej działce. W trakcie wizji lokalnej rzeczoznawca ustalił, że Spółdzielnia podpisała umowę dzierżawy części działki nr 15/1 na cel parkingu strzeżonego, a dzierżawca dokonał zajęcia gruntu objętego umową oraz części działki nr [...], do której nie posiada tytułu prawnego. Od opisanej decyzji Starosty – w części dotyczącej jej punktu pierwszego – odrębne odwołania złożyli Miasto i Spółdzielnia. Miasto w swym odwołaniu wniosło o uchylenie punktu I zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr 1/21, ewentualnie o uchylenie tego punktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – podnosząc, że na działce będącej przedmiotem zwrotu została zrealizowana infrastruktura towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego, co wypełnia przesłankę realizacji celu wywłaszczenia. Podobnie Spółdzielnia w swym odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie w tym zakresie o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz Wnioskodawców lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania – stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Celem tym, zdaniem Spółdzielni, było poszerzenie granic lokalizacji osiedla z przeznaczeniem pod budowę przedszkola oraz infrastruktury osiedla, która to infrastruktura została na rzeczonej nieruchomości zrealizowana. Istniejące na działce miejsca postojowe przy ul. Kukułczej, zieleń (drzewa liściaste, krzewy, trawa pielęgnowana) oraz boisko do gry w piłkę wypełniają przesłanki realizacji infrastruktury osiedla. Opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2012 r. Wojewoda orzekł, iż "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Zastrzegł, że z woli odwołujących się kontroli podlega wyłącznie punkt pierwszy decyzji Starosty. Wyjaśnił, że na pytanie o prowadzone ewentualnie na działce nr [...] inwestycje: Zarząd Zieleni Miejskiej oświadczył, iż żadnych inwestycji nie prowadził; Spółdzielnia poinformowała, że na działce znajdują się trzydziestopięcioletnie topole berlińskie, ale ze względu na upływ czasu nie posiada dokumentów świadczących o poniesionych nakładach; Zarząd Dróg Miejskich oświadczył zaś, że na przedmiotowej działce nie prowadził inwestycji drogowych – stanowi ona parking i znajduje się poza pasem drogowym ulicy. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji o wywłaszczeniu, lecz nieruchomość została przejęta w trybie art. 23 u.g.t.m.o. – który w ust. 1 stanowił, iż obszar miast, dzielnic miejskich lub ich części, na którym zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego ma być przeprowadzona skoncentrowana działalność inwestycyjna, może być uznany w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) za obszar urbanizacyjny – to, zdaniem Wojewody, w toku postępowania administracyjnego organ powinien ustalić cel wywłaszczenia nieruchomości, tj. uszczegółowić, jaka skoncentrowana działalność inwestycyjna była przewidziana dla przedmiotowego terenu, a następnie zbadać, czy wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z tym celem. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jest bowiem podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości. W razie ustalenia, iż cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wojewoda ocenił, że Starosta dokonał niewłaściwej subsumpcji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kierunku ustalenia przeznaczenia w planach zagospodarowania działki nr [...]. Ustalenia poczynione przez organ I instancji obarczone są w części wadą, która doprowadziła do sporu co do realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Z wyrysu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania z 1966 r. wynika, że przedmiotowy teren znajdował się na styku terenów oznaczonych symbolami: G52MW (mieszkalnictwo rodzinne o intensywności 0,80 brutto, garaże na 340 stanowisk, parking na 390 stanowisk); G50US (osiedlowy ośrodek sportowy o programie: urządzenie sportowe, hala sportowa); G51UH (ośrodek usługowy o programie usług: handlowo-rzemieślniczo-gastronomiczne-łączności, garaże na 100 stanowisk). Z kolei z rysunku szczegółowego planu zagospodarowania terenu C–6 wynika, iż celem wywłaszczenia była budowa przedszkola nr [...]. Okoliczność ta jest bezsporna i żadna ze stron jej nie kwestionowała. Wojewoda nie zgodził się natomiast z ustaleniem Starosty, iż celem tym była również budowa tzw. infrastruktury osiedla. Wskazał, że z załącznika opisowego do rysunku planu wynika, iż plan ten obejmował realizację następujących zadań: sieci zewnętrzne, budynki mieszkalne nr[...], budynki mieszkalne nr [...] (...), pawilon nr [...], przedszkole nr [...], przedszkole nr [...], szkoła nr [...], żłobek nr [...], parkingi wielopoziomowe, drogi i oświetlenie terenu, zieleń i mała architektura, warsztaty remontowe. Z tak brzmiącego opisu organ I instancji wywnioskował, iż powyższe inwestycje należą do szeroko rozumianej infrastruktury osiedla. Zdaniem Wojewody ustalenia te są jednak zbyt ogólne, bowiem, jak podkreślił, opis ten dotyczył całej jednostki strukturalnej osiedla mieszkaniowego C–6, a nie jedynie przedmiotowego fragmentu gruntu. W ocenie organu odwoławczego z rysunku mapy wynika jednoznacznie, iż dla obszaru obejmującego obecnie działkę nr [...] przewidywanym sposobem zagospodarowania była budowa przedszkola nr [...] i infrastruktury towarzyszącej budowie tego przedszkola. Wokół budynku przedszkola zaplanowano realizację placu zabaw i roślinności zwyczajowo towarzyszącej tego typu zabudowaniom. Zatem, w ocenie Wojewody, dla przedmiotowego terenu funkcją podstawową była budowa przedszkola, a funkcją uzupełniającą budowa infrastruktury jej towarzyszącej. Skoro zaś budowa przedszkola nigdy nie nastąpiła – na co wskazuje zgromadzona w sprawie dokumentacja – to trudno też mówić o realizacji funkcji uzupełniającej, czyli budowie infrastruktury towarzyszącej budowie przedszkola. Organ odwoławczy zaznaczył, że pomimo wskazanego uchybienia organu I instancji, subsumpcja zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła do zbieżnego wniosku, tj. ustalenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Podkreślił, że z uwagi na tak określony cel argumenty odwołujących się dotyczące realizacji tzw. infrastruktury osiedla stają się bezprzedmiotowe. Opisaną decyzję Wojewody zaskarżyli w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, odrębnymi skargami, Miasto i Spółdzielnia. Spółdzielnia, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 u.g.n. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że działka nr [...] powinna zostać zwrócona ze względu na niezrealizowanie celu przejęcia nieruchomości na rzecz SP – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie, a także o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Spółdzielni celem dla wywłaszczonych nieruchomości, w tym dla działki nr [...] była budowa osiedla mieszkaniowego. Nie sposób uznać, że brak wybudowania jednego z obiektów infrastruktury osiedla, tj. przedszkola, stanowić miałby o braku realizacji celu wywłaszczenia. Realizację planów należałoby rozważać bardziej ogólnie niż to uczynił organ II instancji. Na poddanym analizie terenie zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Cel wywłaszczenia – poszerzenie granic lokalizacji osiedla – został sformułowany w sposób bardzo szeroki. Jeżeli zaś cel wywłaszczenia określony został w sposób ogólnikowy, ocenie podlega związek funkcjonalny pomiędzy rzeczywistym celem, na jaki wykorzystano nieruchomość wywłaszczoną, a celem określonym w akcie wywłaszczeniowym. Pomimo braku wybudowania przedszkola, cel wywłaszczenia został osiągnięty poprzez wybudowanie innych obiektów składających się łącznie na infrastrukturę osiedla. Podczas oględzin jednoznacznie stwierdzono istnienie na przedmiotowej działce takich elementów, jak: parking, boisko sportowe oraz zieleń osiedlowa. Wywłaszczony teren służy nadal statutowej działalności spółdzielni mieszkaniowej. Z kolei Miasto, reprezentowane przez pełnomocnika, w swojej skardze – z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak skompletowania całości materiału dowodowego oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez błędne ustalenie celu wywłaszczenia i tym samym nie zbadanie, czy w terminie 10 lat od wywłaszczenia nieruchomości cel został zrealizowany – wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także o orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. W ocenie Miasta rysunek planu zagospodarowania fragmentu osiedla nie może stanowić jedynego dowodu na niezrealizowanie budowy przedszkola i jego infrastruktury towarzyszącej, ponieważ na tym planie znajdują się naniesione ołówkiem poprawki, co wskazuje, iż ów plan był przedmiotem modyfikacji. Nasuwa się zatem wątpliwość, czy przeznaczenie działki nr 1/21 również uległo zmodyfikowaniu w trakcie realizacji celu wywłaszczenia. Na działce znajduje się część parkingu oraz zieleń urządzona. Wojewoda nie pozyskał żadnych innych dokumentów, tudzież nie przesłuchał świadków, przez co nie wyjaśnił w sposób wnikliwy nasuwającej się wątpliwości. Zarówno parking, urządzona zieleń oraz przedszkole wraz ze swoją infrastrukturą tworzą infrastrukturę osiedla mieszkalnego. Dlatego też możliwa była modyfikacja celu wywłaszczenia w ramach planowania poszczególnych elementów infrastruktury fragmentu Osiedla [...]. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda kierowali wyłącznie zapytania na temat poniesionych nakładów na działce nr [...]; żaden z organów nie poruszył w korespondencji kwestii budowy przedszkola na rzeczonej działce. Spółdzielnia odpowiedziała, że ze względu na upływ czasu nie posiada dokumentów potwierdzających poniesione nakłady na działce nr [...]. Wojewoda po otrzymaniu odpowiedzi od Spółdzielni powinien wystąpić do niej z zapytaniem, czy Spółdzielnia mogłaby wskazać świadków, którzy zeznaliby na okoliczność zagospodarowania działki nr [...]w okresie od 1969 r. do 1979 r. Pełnomocnik Miasta zastrzegł, że pismem z [...] czerwca 2012 r. skierował zapytanie do Spółdzielni o wskazanie osób, które zeznałyby na okoliczność zagospodarowania działki. W odpowiedzi Spółdzielnia podała dane kontaktowe trzech osób mogących złożyć zeznanie. W związku z tym pełnomocnik Miasta nadmienił, iż zostanie złożony wniosek w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o wznowienie postępowania. Odpowiadając na ww. skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że rzekome poprawki nie znajdują się na tej części mapy, która dotyczy działki nr 1/21. Postanowieniem z 18 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 872/12, Sąd postanowił o połączeniu obu spraw toczących się z ww. skarg, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 872/12, Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, a to z uwagi na wznowienie przez Wojewodę, na wniosek Miasta, postanowieniem z [...] października 2012 r. (znak: [...]), postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Ostateczną decyzją z [...] listopada 2012 r. (znak: [...]) Wojewoda odmówił uchylenia decyzji własnej z 12 lipca 2012 r. W związku z powyższym postanowieniem z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 872/12, Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie, a pełnomocnik uczestników wniósł o oddalenie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewody, a także poprzedzająca ją decyzja Starosty w części obejmującej zaskarżony odwołaniami pkt I oraz ściśle z nim powiązany pkt III, nie mogły się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Zarazem, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody "utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję" Starosty. Pomimo tego nie dość precyzyjnego sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego – mogącego sugerować, jakoby przedmiotem rozstrzygnięcia, a zatem i uprzedniego rozpoznania, była decyzja Starosty w całości – to w świetle wyraźnego zastrzeżenia zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji nie powinno budzić wątpliwości, iż rozstrzygnięcie Wojewody dotyczyło jedynie zaskarżonego odwołaniami Spółdzielni i Miasta punktu I decyzji, mocą którego orzeczono na rzecz Wnioskodawców zwrot działki nr [...]. W pozostałym, niezaskarżonym ww. odwołaniami zakresie – tj. co do punktu II (odmawiającego Wnioskodawcom zwrotu działki nr [...]) oraz punktu III (nakładającego na poszczególnych Wnioskodawców obowiązek zwrotu, tytułem zwaloryzowanego odszkodowania, określonych kwot, w łącznej wysokości 2011 zł) – decyzja Starosty stała się ostateczna, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. Zatem, co do zasady, w tej części nie podlega ona też kontroli Sądu w niniejszej sprawie, z uwagi choćby na brak wyczerpania środków zaskarżenia w toku instancji administracyjnej (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Już w tym miejscu należy jednak zastrzec, że rozpatrując skargę na ww. decyzję Wojewody, Sąd nie mógł pozostawić poza zakresem rozpoznania w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. także zawartego w punkcie III decyzji Starosty rozstrzygnięcia w kwestii obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, które, stanowiąc niewątpliwie pochodną orzeczenia o zwrocie nieruchomości zawartego w punkcie I decyzji Starosty (zob. art. 136 ust. 3 zd. trzecie i art. 140 u.g.n.), winno każdorazowo "dzielić los" tego ostatniego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem jej zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 22 u.g.t.m.o. W tym miejscu należy zauważyć, że do dnia 31 lipca 1969 r., tj. do dnia opublikowania tekstu jednolitego ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przywołany przepis art. 22 był oznaczony jako "art. 23". Powyższa zmiana formalna nie miała jednak wpływu na merytoryczną treść tego przepisu, który przez cały czas obowiązywania ustawy stanowił w ust. 1, że obszar miast, dzielnic miejskich lub ich części, na którym zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego ma być przeprowadzona skoncentrowana działalność inwestycyjna, może być uznany w drodze rozporządzenia Rady Ministrów na wniosek wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) za obszar urbanizacyjny. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, na obszarze urbanizacyjnym przechodzą na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej. Na podstawie art. 23 ("art. 22" według numeracji obowiązującej od 31 lipca 1969 r.) ust. 1 i 5 u.g.t.m.o. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w Poznaniu za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 6, poz. 35; dalej: "Rozporządzenie"), które weszło w życie z dniem 05 marca 1968 r. Zgodnie z tym aktem część obszaru dzielnicy Nowe Miasto w Poznaniu o powierzchni 218,47 ha – w granicach określonych w § 1 ust. 2 Rozporządzenia i w załączonym doń planie sytuacyjnym – została uznana za obszar urbanizacyjny (§ 1 ust. 1 Rozporządzenia). Powołane wyżej akty prawodawcze stanowiły podstawę prawną przejścia na własność Państwa, z dniem [...] marca 1968 r., m.in. nieruchomości obejmującej przedmiotowy teren oznaczony obecnie numerem ewidencyjnym: dz. nr [...], co do której Starosta orzekł o jej zwrocie na rzecz Wnioskodawców. Nie ulega wątpliwości, że w sprawach o zwrot nieruchomości – zwłaszcza tych wywłaszczonych (nabytych) na podstawie umowy, bądź decyzji wywłaszczeniowej, ale sformułowanej bardzo ogólnikowo – poważnych trudności nastręcza niejednokrotnie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia (nabycia) danej nieruchomości. Godzi się jednak zauważyć, że akurat w odniesieniu do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych w art. 216 u.g.n., w doktrynie wyrażono pogląd, że: "ustalanie celu wywłaszczenia takich nieruchomości nie powoduje trudności. Cele te w sposób generalny zostały określone w przepisach ustaw wskazanych w tym przepisie. (...) w odniesieniu do ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – skoncentrowana działalność gospodarcza w obszarze urbanizacyjnym utworzonym rozporządzeniem Rady Ministrów (art. 22 ust. 2 ustawy), (...). Tak więc konkretny cel, na jaki została przejęta dana nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania o zwrot, wskazuje generalna, ale i zarazem konkretna uchwała (zarządzenie) o wyznaczeniu terenu budowlanego, przewidziana w przepisach tych ustaw." (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 370–371). Jak z powyższego wynika, w ocenie cytowanego autora cele wywłaszczenia (przejęcia, nabycia) nieruchomości na rzecz SP na podstawie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. zostały w tych ustawach (wraz z ewentualnie wydanymi na ich podstawie aktami wykonawczymi) określone w sposób dostatecznie konkretny. Podzielając ten pogląd co do zasady, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że powyższe nie wyklucza podejmowania przez organy administracji starań w celu dalszego uszczegółowienia tak ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia (nabycia, przejęcia). W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera jednak sposób dokonywania tych ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że winny one zmierzać do zidentyfikowania celów, które faktycznie motywowały dokonaną ekspropriację, a więc były określone (uszczegółowione) najpóźniej w dacie przewłaszczenia. Stąd, w ocenie Sądu, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, uregulowanym w art. 136 i nast. u.g.n., zasadniczo niedopuszczalną jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia (odpowiednio także: nabycia w drodze umowy, bądź przejęcia przez Skarb Państwa z mocy prawa) danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje dodatkowe oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 17 maja 2010 r. (I OSK 1025/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia – w ramach art. 137 u.g.n. – nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Z prezentowanym tu poglądem zbieżne jest też stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2012 r. (I SA/Wa 1873/11, CBOSA), zgodnie z którym doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej kolejności organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający. Podobna myśl przebija także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których dla ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości (tudzież odpowiadającego mu celu jej zbycia na podstawie umowy) podkreśla się m.in. konieczność oparcia się na takich dowodach, jak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej czy analiza dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 04.11.2010 r., II SA/Gd 330/10, CBOSA), tudzież zbadanie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy albo decyzji administracyjnych, które umowę taką poprzedziły (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13.05.2011 r., II SA/Kr 486/11, CBOSA). We wszystkich przywołanych tezach orzeczniczych widoczny jest nacisk na ustalanie celu wywłaszczenia (nabycia, przejęcia przez SP) w oparciu o dokumenty, w tym decyzje i inne akty administracyjne, które istniały (obowiązywały) już w dniu dokonania ekspropriacji. Tymczasem w niniejszej sprawie ustalając, iż celem wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie numerem [...] była budowa przedszkola i towarzyszącej jej infrastruktury, Wojewoda (podobnie zresztą, jak i wcześniej Starosta) oparł się w całości na dokumentach wytworzonych po dniu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność SP (a więc po [...].03.1968 r.), tj. na: decyzji z [...].08.1969 r. o lokalizacji szczegółowej oraz decyzji z [...].06.1971 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a nade wszystko na danych wynikających z, załączonego do tej ostatniej decyzji, szczegółowego planu zagospodarowania terenu C–6. Z drugiej strony zupełnie niewyjaśniona pozostała kwestia ewentualnego obowiązywania dla tego terenu w dacie ekspropriacji – wzmiankowanego w piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu (dalej: "MPU") z 22 kwietnia 2010 r. (k. 525 akt adm. I inst.) oraz w złożonym do akt operacie szacunkowym (s. 12–13) – szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w dzielnicy Poznań-Nowe Miasto (tzw. planu Dolnego Tarasu Rataj), zatwierdzonego uchwałą nr 39/309/63 Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z 18 października 1963 r., a w konsekwencji także – treści ustaleń wynikających z tego planu. Sam fakt, że, jak czytamy w ww. piśmie MPU (k. 525v. akt adm. I inst.), planu tego MPU nie posiadała w swoich zasobach, nie zwalniał organu z obowiązku jego pozyskania z innych źródeł. Tym bardziej, że tego rodzaju plany były publikowane w dziennikach urzędowych właściwych rad narodowych (co potwierdza wskazanie w ww. piśmie MPU jako miejsca publikacji: "Dz. U. Rady Narodowej m. Poznania nr 10 poz. 108 z dnia 21 grudnia 1963 r."). Nie ulega zaś wątpliwości, że ustalenia tego planu szczegółowego – o ile w dacie eksproriacji jeszcze obowiązującego – mogły w istotnym zakresie uszczegóławiać cel późniejszego przejęcia przedmiotowej działki przez SP. Zarazem strony brak dostatecznych podstaw od apriorycznego uznania, że ustalenia tego planu znalazły odzwierciedlenie w ww. decyzjach o lokalizacji szczegółowej lub o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, na których oparły się organy administracji przy ustalaniu celu wywłaszczenia. Przede wszystkim dlatego, że już z wzmianki w treści decyzji z 20.08.1969 r. o lokalizacji szczegółowej wynika, iż podstawą jej sporządzenia był tylko plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. Poznania z 1966 r. Ponadto, jak wskazuje się w literaturze, w latach 50., 60. i 70. ubiegłego wieku postanowienia decyzji lokalizacyjnych częstokroć odbiegały, i to niekiedy dalece, od ustaleń planów miejscowych, które winny stanowić wiążącą podstawę ich wydania (por. W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, Toruń 1995, s. 9-19). Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, pomimo przeprowadzenia dość szerokiego postępowania wyjaśniającego, nie wywiązały się w pełni z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości, a także poprzedzającą ją decyzję Starosty w części obejmującej punkty I i III. Jak to już wyżej wyjaśniono, uchylenie punktu III decyzji Starosty – formalnie przez strony niezaskarżonego – było niezbędne z uwagi na jego ścisły związek z uchylanym punktem I tej decyzji. Nie można było bowiem dopuścić do tego, aby – w sytuacji potencjalnie możliwej odmowy Wnioskodawcom zwrotu działki nr [...] w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy przez organ – w obrocie prawnym pozostał określony w niezaskarżonym punkcie III obowiązek zwrotu przez Wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania. W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (zob. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). O kosztach postępowania (pkt 3 i 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez każdego ze Skarżących koszt wpisu (po 200 zł), a ponadto wynagrodzenie reprezentującego Spółdzielnię zawodowego pełnomocnika wraz z poniesionym przezeń kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (240 zł + 17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi i w niezbędnym zakresie uzupełni materiał dowodowy sprawy, w tym o ustalenia dotyczące ww. planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w dzielnicy Poznań-Nowe Miasto z 1963 r., a także, w miarę stwierdzonej potrzeby, o dowody z przesłuchania świadków wzmiankowanych w skardze Miasta. Tak uzupełniony materiał dowody sprawy organ podda wszechstronnej analizie pod kątem ustalenia celu wywłaszczenia (przejęcia) na własność SP w marcu 1968 r. terenu działki oznaczonej aktualnie nr [...] – i w konsekwencji ewentualnej zbędności tej działki w rozumieniu art. 137 u.g.n. na tak ustalony cel – pamiętając o wskazanych wyżej ograniczeniach co do dowodów mogących stanowić dopuszczalną podstawę ustalenia celu wywłaszczenia.