IV SA/Po 878/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 czerwca 2024 r. nr IV/41/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic Cmentarnej i Grudzińskiego w Jasinie oraz Pszennej i Szkolnej w Łowęcinie" - część B 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 11 pkt 1 lit. i oraz § 27 ust. 1 pkt 8; 2. zasądza od Gminy Swarzędz na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Swarzędzu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. poz. 609, dalej jako "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 20 czerwca 2024 r. uchwałę Nr IV/41/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic Cmentarnej i Grudzińskiego w Jasinie oraz Pszennej i Szkolnej w Łowęcinie" - część B. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 11 pkt 1 lit. i oraz § 27 ust. 1 pkt 8 oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688). Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy z wyłączeniem przypadków wskazanych w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto w dniu 24 grudnia 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404). Na mocy § 12 pkt 1 tego rozporządzenia, do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewoda zauważył, że w przypadku przedmiotowego planu uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia podjęto 22 czerwca 2021 r., a zatem zastosowanie w obu przypadkach znajdują przepisy dotychczasowe. W § 11 pkt 1 lit. i uchwały, dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolami 1RM i 2RM, ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych: 3000 m˛, przy czym z zasad podziału działki budowlanej wyłączono działki przeznaczone pod infrastrukturę techniczną, poszerzenie dróg oraz regulacje granic miedzy sąsiednimi nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru, kwestię podziału nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) Zatem Rada Miejska w Swarzędzu wprowadzając do treści planu miejscowego zapisy stanowiące modyfikację przepisów art. 93 pkt 2a i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. Ponadto dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych infrastruktury technicznej funkcjonującej na wydzielonych i przeznaczonych pod tą infrastrukturę działkach skutkuje zarazem dopuszczeniem innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Wojewoda wskazał również, że w § 27 ust. 1 pkt 8 uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono zakaz nowych indywidualnych włączeń komunikacyjnych z drogi 3KDL, a co za tym idzie m.in. realizacji nowych zjazdów drogowych poprzez, które zgodnie z definicją ustawową należy rozumieć część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji, stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu realizacji zjazdów z dróg bądź też zapisów, które takim zakazem by skutkowały. Wojewoda podkreślił, że kwestie związane z realizacją zjazdów w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisanych ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności w art. 29 tejże ustawy. Skoro zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie Rada Miejska Swarzędza, wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulacje również w tym przypadku wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że wskazane prze Wojewodę ustalenia Planu, zostały tam umieszczone omyłkowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z 20 czerwca 2024 r. Nr IV/41/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic Cmentarnej i Grudzińskiego w Jasinie oraz Pszennej i Szkolnej w Łowęcinie" - część B. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z kolei w myśl art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. W § 11 pkt 1 lit. i zaskarżonej uchwały, dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolami 1RM i 2RM, ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych: 3000 m˛, przy czym z zasad podziału działki budowlanej wyłączono działki przeznaczone pod infrastrukturę techniczną, poszerzenie dróg oraz regulacje granic miedzy sąsiednimi nieruchomościami. Sąd wskazuje, że podziału działki dokonuje się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3a tejże ustawy, podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można, co do zasady, dzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha, a na działki mniejsze wyłącznie w przypadkach, wymienionych w tym przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest niedopuszczalny (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., I OSK 1558/11, CBOSA). Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje również na wyjątki od tej zasady, w tym sytuacje dotyczące gruntów przeznaczonych na cele rolne i leśne, dostępu do drogi publicznej, dróg wewnętrznych, równoczesnego podziału budynku na nieruchomości zabudowanej, sytuacji własnościowej, objęcia nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną na podstawie specustaw oraz terenów zamkniętych. Decyzję o podziale nieruchomości wydaje na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, odpowiedni organ gminy (wójt). Skoro zatem formy działania w zakresie podziału gruntów rolnych zostały uregulowane w aktach rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzając przy tym wyłączenia nie wynikające z obowiązujących przepisów prawa (wydzielenia o dowolnej powierzchni na potrzeby infrastruktury technicznej). Ponadto dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych infrastruktury technicznej funkcjonującej na wydzielonych i przeznaczonych pod tą infrastrukturę działkach skutkuje zarazem dopuszczeniem innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Tak opisane naruszenie prawa ma, w ocenie Sądu, charakter istotny, Niedopuszczalne zatem było zawarcie w Planie ustaleń sprzecznych z przepisami rangi ustawowej (w przypadku zaskarżonej uchwały z art. 93 ust. 2a i art. 3a u.g.n.). Z kolei z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. Niemniej jednak, jak już wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. W § 27 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono zakaz nowych indywidualnych włączeń komunikacyjnych z drogi 3KDL. Powyższe oznacza zakaz realizacji nowych zjazdów drogowych poprzez, które zgodnie z definicją ustawową należy rozumieć część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [art. 4 pkt 8 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 889). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15). Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji, stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy. Skoro zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko dotyczące sprzeczności zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawierających zakazy budowy nowych zjazdów z art. 29 ustawy o drogach publicznych znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym m.in. w wyrokach: NSA z 6 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3276/14), WSA w Bydgoszczy z 2 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Bd 1326/15) i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 218/15), oraz wyroki WSA w Poznaniu z: 5 grudnia 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 784/24), 28 listopada 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 761/24) i 28 listopada 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 764/24). Reasumując Sąd stwierdził, że Rada Miejska Swarzędza, wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulacje wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej naruszając tym samym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Uchwała w sprawie miejscowego planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł