IV SA/Po 936/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013r. sprawy ze skargi J. P., J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania J. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w P. z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych ze zbiornikami bezodpływowymi uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu od decyzji Burmistrza strona podniosła, że decyzja ta została wydana: - niezgodnie ze stanem faktycznym i przepisami prawa tj. art. 61 pkt. 1 ust.1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), - z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu art.61 ust.1 pkt.1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - z naruszeniem przepisów art. 7,8,9,77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "Kpa") poprzez oparcie się na nieprawdziwych danych i rozstrzygnięciach w sprawie przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy, wyczerpujący i bezstronny, - z naruszeniem przepisów art. 12 §1, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 Kpa poprzez celowo przewlekłe załatwianie i nie przestrzeganie terminów załatwiania sprawy, nieuzasadnione, niewiarygodnie powolne, niestaranne i mało wnikliwe działania w sprawie, - ze złamaniem zasady bezstronności i obiektywizmu. Ponadto odwołujący zarzucił nierówne traktowanie podmiotów (art. 32. ust.1 Konstytucji RP) oraz bezczelne, kompletne ignorowanie uwag zawartych w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co wyraźnie świadczy o niedopuszczalnym lekceważeniu zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przytoczeniu treści regulacji prawnej wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, nie pozwala zarówno na ustalenie warunków zabudowy, jak i na odmowę ich ustalenia. Cechy nowej zabudowy określone zostały, w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. nr 164, poz. 1588 - dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z uregulowaniami § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1 : 500 lub 1 : 1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1 : 2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Organ podniósł, że w przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy w nieoznaczonej skali, wskazuje obszar analizowany, którego sposób wyznaczenia określony jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO organ I instancji załatwiając tę sprawę naruszył przepisy § 3 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie analizy tekstowej nie można przesądzić, czy jest i jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenić zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji. Organ I instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiada stawianym jej wymogom dopuścił się, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także procedury administracyjnej - art. 107 § 3 Kpa. Ponadto w uzasadnieniu Kolegium wskazało, że mimo wielokrotnego już zwracania uwagi przez organ odwoławczy, organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie kształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo - społeczne i będzie odpowiadać wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem wobec tego muszą w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu występujących w obszarze analizowanym, jako się rzekło w niniejszej sprawie nie sporządzono wyników analizy. Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych, analiza sporządzona w tej sprawie wymogów określonych wyżej nie spełnia. Jak wskazano we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia analiza to dokument niezbędny i to zarówno wówczas, gdy organ ustala warunki zabudowy, jak i w przypadku odmowy ich ustalenia. W przeciwnym przypadku organ I instancji nie dysponuje pełnym materiałem dowodowym umożliwiającym pełne i prawidłowe uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia. Z treści sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika w ogóle, które nieruchomości przyjęto do analizy, które z nich stanowiły odniesienie dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na tym tle należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie może potwierdzić ani zaprzeczyć tezie jakoby planowana inwestycja nie kontynuowała funkcji w nawiązaniu do obszaru analizowanego oraz by była sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Nie od rzeczy jednak będzie zwrócenie uwagi organowi I instancji, iż przez kontynuację funkcji należy rozumieć nawiązanie do sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie jako ilość budynków posadowionych na jednej nieruchomości. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił ponadto, że w tej sprawie organ pierwszej instancji swoimi działaniami nie wykazał, iż niemożliwa jest realizacja inwestycji ale w sposób nieuprawniony utrudnia inwestorowi zyskanie rzetelnego rozstrzygnięcia wniosku z roku 2009. Organ odwoławczy podkreślił, że w kolejnym postępowaniu organ I instancji wywiódł, jakoby planowana inwestycja nie posiadała dostępu do drogi publicznej bowiem działka nr [...] jest zbyt wąska by spełniała parametry dotyczące dojść i dojazdów. W tym zakresie organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Otóż, po raz kolejny należy wskazać organowi I instancji, iż przepisy przywołanego rozporządzenia, nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję dotyczącą warunków zabudowy bez znaczenia jest także jakość drogi, przez którą nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Wartości techniczne dotyczące drogi będą miały znaczenie na etapie następnym, czyli w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jeśli zaś w toku kolejnych postępowań organ I instancji doszedł do wniosku, iż skarżący powinien przedłożyć dokumenty świadczące o uzyskaniu przez niego służebności gruntowej na działkach nr [...] i [...], to powinien był wezwać skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego o wymagane dokumenty, organ I instancji takiego wezwania nie wystosował do skarżącego. Ponadto organ odwoławczy wskazał na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. P. oraz J. I. zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6,7,8, 77 oraz 80 Kpa. poprzez naruszenie zasady szybkiego i wnikliwego działania przez organy administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez ignorowanie prawdziwych danych i rozstrzygnięcie w sprawie przy braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, wyczerpujący i bezstronny, - naruszenie przepisów art. 12 §1, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 Kpa poprzez celowo przewlekłe załatwianie i nie przestrzeganie terminów załatwiania sprawy, nieuzasadnione, niewiarygodnie powolne, niestaranne i mało wnikliwe działania w sprawie, - lekceważąco - pobłażliwe reagowanie w decyzji na istotne dla sprawy wydarzenia polegające na mataczeniu w sprawie i oszustwach (nieistniejąca linia energetyczna będąca podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy). - uporczywe, niezgodne z przepisami, uchylanie się od wydania decyzji merytorycznej i orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1, ust 2 i art. 136 Kpa). W uzasadnieniu skargi strona po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania podniosła, że chociaż pozornie wydawałoby się, że zaskarżona i poprzednie decyzje SKO są dla nich korzystne, to w rzeczywistości niczego one nie załatwiają, a jedynie prowadzą do zbędnego przewlekania sprawy. SKO wbrew przepisom Kpa ustawicznie uchyla się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Dalej strona podkreśliła, że zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa i stosowanie tego przepisu za każdym razem, gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe wymagało uzupełnienia. Wskazując na powyższe strona w dalszej części przytoczyła treść orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w uzasadnieniu decyzji wskazał na błędy, jakimi było obarczone postępowanie organu I instancji. Dalej organ podniósł, że ponieważ postępowanie w tej sprawie winno być uzupełnione w znacznym zakresie, to mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności organ uznał za konieczne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ II instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast kwestia czy organ winien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia czy też orzec merytorycznie zostanie szczegółowo omówiona w dalszej części uzasadnienia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Art. 60 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadnie organ II instancji uznał, iż przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada przepisom rozporządzenia. Kwestią wymagającą podkreślenia jest sporządzenie części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy niewiadomego pochodzenia. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W niniejszej część graficzna analizy stanowi mapę niewiadomego pochodzenia, o nieoznaczonej skali. Nie wynika z niej również, czy jest aktualna na dzień sporządzenia analizy. Mając na względzie powyższe nie ma wątpliwości, że organ naruszył w tym względzie § 3 ust. 2 rozporządzenia, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję. W tym miejscu wskazać należy, że sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Należy również zwrócić uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Ponadto zasadnie organ odwoławczy podniósł, że z treści sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika w ogóle, które nieruchomości przyjęto do analizy, które z nich stanowiły odniesienie dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wskazać również należy, że organ I instancji niezasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy opierając się na twierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie wymagany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu z dnia 28 maja 2009 r. II SA/Lu 751/08, Lex nr 558385 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Również w doktrynie wskazuje się, iż organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią więc, w świetle komentowanej ustawy, typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy (zob. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2009 s. 453-454 nb 2.). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż stanowisko organu I instancji, o niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy wyłącznie z powodu, że teren ten powinien być objęty planem nie znajduje uzasadnienia. Ponadto należy podnieść, że organ prowadząc postępowanie winien mieć na względzie, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż na mapie załączonej do decyzji w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji uwidoczniona jest zabudowa mieszkaniowa. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Ponadto warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W przedmiotowej sprawie wadliwie przeprowadzona analiza, jak słusznie podniosło Kolegium, nie daje podstaw do wydania decyzji negatywnej czy też pozytywnej, a postępowanie dowodowe wymaga powtórzenia. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi, które koncentrują się na nie wydaniu przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej podnieść należy, że z uwagi na wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego tj. sporządzenie analizy, która jest głównym dowodem w sprawie z naruszeniem przepisów, nie pozwalało organowi odwoławczemu na merytoryczne wydanie decyzji. Aby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie organ obowiązany byłby do przeprowadzenia samodzielnie całego postępowania dowodowego, co stoi w sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, powołanie się przez organ I instancji, na okoliczność, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej jest bezzasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że definicja dostępu do drogi publicznej zawarta w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być zatem zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, w przeciwnym razie wyrazy "przez drogę wewnętrzną" byłyby w powołanym wyżej przepisie zbędne. Przepisy art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) nie przewidują szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Ponadto wskazać należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że działka [...] jest drogę. Zatem nie można twierdzić, że w niniejszej sprawie teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Natomiast podkreślenia wymaga, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że ustalając warunki zabudowy terenu organ nie jest upoważniony do badania czy droga wewnętrzna spełnia wymagania określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), a także w przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Przepisów tych, w ocenie sądu, nie można uznać za przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem żaden z nich nie nakazuje uwzględniania ich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Burmistrza uznać należy za prawidłowe. Jednocześnie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa strona ma prawo złożyć do Sądu skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego. Jeżeli strona skarżąca oceniła, że w toku prowadzonego postępowania zachodzi stan przewlekłego prowadzenia postępowania mogła z tego uprawnienia skorzystać. Podnoszone w tym zakresie zarzuty w rozpatrywanej skardze nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast jeżeli strona uzna za stosowne, ma prawo wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania domagając się jednocześnie nałożenie na ten organ grzywny. Przy czym zauważyć należy, że przed wniesieniem powyższej skargi skarżący winien wyczerpać środki zaskarżenia, o których mowa w art. 37 Kpa. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. MZ