IV SA/Po 96/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz, Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 lutego 2007 sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. skarżący A.C. wystąpił do Wydziału Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta L. o przyznanie dodatku mieszkaniowego na zajmowany lokal mieszkalny przy ulicy [...] m [...] w L. W dokumentacji wniosku skarżący podał, że lokal zajmuje na podstawie umowy najmu, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi [...]m2, w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...]m2, łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła [...] zł., jak również, ze prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego dochód w ostatnich trzech miesiącach poprzedzających miesiąc, w którym wniosek złożył wynosił [...] zł, który to dochód uzyskał z tytułu otrzymywanego zasiłku stałego. Do wniosku załączył poświadczenie Miejskiego Zakładu Budynków Komunalnych w L., w którego zasobach lokal ten znajduje się, w treści którego podano, iż wnioskodawca zalega z czynszem za mieszkanie, która na dzień [...] stycznia 2005 r. wynosiła [...]zł oraz, że spłacono różnice do decyzji wstrzymującej wypłatę za miesiące lipiec-październik 2003 r. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] działający w imieniu Prezydenta Miasta L. Naczelnik Wydziału Gospodarki Lokalowej przyznał A.C. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy od [...] marca do [...] sierpnia 2005 r., w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym ryczałt w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji, podjętej na podstawie art. 1 - 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) organ wyjaśnił, iż wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania dodatku, w tym określone w przepisach kryterium dochodowe. W dniu [...] maja 2005 r. wskazany organ na podstawie art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wszczął postępowanie w sprawie wstrzymania od dnia [...] czerwca 2005 r. wypłaty przedmiotowego dodatku w związku z zaleganiem przez stronę z opłatą należności za zajmowany lokal. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] stronie wstrzymano wypłatę dodatku z dniem [...] czerwca 2005 r. do czasu uregulowania bieżących zaległości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...] marca 2005 r. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż z informacji otrzymanej od zarządcy budynku w którym zajmowany lokal znajduje się wynika, iż z dniem [...] czerwca 2005 r. strona utraciła tytuł prawny do lokalu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. organ wstrzymał z urzędu wykonanie tej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], wydaną po uprzednim uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Prezydent Miasta L. działając na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 104, 105 i art. 162 §1 k.p.a. wznowił z dniem [...] czerwca 2005 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego stronie na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2005 r. (pkt 1), uchylił decyzję o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego z dnia [...] czerwca 2005 . (pkt 2), uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2005 r. (pkt 3), stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] czerwca 2005 r. decyzji wydanej w dniu [...] marca 2005 r. w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego (pkt 4), umorzył jako bezprzedmiotowe wznowione w dniu [...] czerwca 2005 r. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. (pkt 5). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wypłatę dodatku wznowiono zgodnie z art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z potwierdzonym przez zarządcę budynku uregulowaniem zaległych należności. Powołując się na treść pisma zarządcy budynku z dnia [...] maja 2005 r. o zajmowaniu przez A.C. przedmiotowego lokalu bez tytułu prawnego od dnia [...] lipca 2005 r. organ wyjaśnił, iż istotne dla sprawy okoliczności zaistniały w czasie obowiązywania decyzji z dnia [...] marca 2005 r., stąd w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek zawartych w art. 145 §1 ust. 5, art. 149 §1 i 152 k.p.a., stąd uchylono wydane wcześniej postanowienia i umorzono wznowione postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji na podstawie art. 162 §1 kp.a. stwierdzono wygaśniecie z dniem [...] czerwca 2005 r. decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy od dnia [...] marca 2005 r. Organ wyjaśnił, iż powodem takiego rozstrzygnięcia jest utrata tytułu prawnego do lokalu, co ustalono na podstawie pisma zarządcy budynku – wypowiedzenia stronie umowy najmu lokalu, które to pismo stronie skutecznie doręczono. W ocenie organu zajmując po dniu [...] lipca 2005 r. lokal bez tytułu prawnego strona nie spełnia wymogu określonego w art. 2 ust. 1 ustawy. Składając odwołanie od powyższej decyzji A.C. podniósł, iż o tym, czy utracił tytuł prawny do lokalu zadecyduje sąd, bowiem Miasto złożyło wniosek o eksmisję, a on ze swej strony złożył "przeciw pozew" w związku z nieprawidłowym naliczaniem przez zarządcę wysokości czynszu. Wyjaśnił, że na bieżąco regulował płatności, stąd decyzja pozbawiająca go dodatku jest krzywdząca, bowiem prawo do tego lokalu mają osoby o niskich dochodach, także te, które już mają wyrok eksmisyjny i które oczekują na lokal socjalny. Wyjaśnił także, iż w marcu 2005 r. Miasto przegrało w Sądzie sprawę o eksmisję, bowiem wytoczone w tej sprawie powództwo zostało oddalone. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, w uzasadnieniu decyzji podając, iż w aktach sprawy znajduje się pismo wypowiadające stronie umowę najmu, natomiast rozstrzygnięcia sądu brakuje. Kolegium wyjaśniło, iż spór o rozwiązanie umowy najmu oraz zaległości czynszowych rozstrzygają sądy rejonowe. W skardze na powyższą decyzję A.C. wniósł o jej uchylenie, w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w złożonym wcześniej odwołaniu, a nadto wskazał, iż w odniesieniu do jego osoby zastosowanie ma przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym jako osoba "oczekująca" ma prawo ubiegać się o przedmiotowy dodatek. Do skargi złączył odpis decyzji przyznającej mu zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności oraz potwierdzenia uiszczenia czynszu za miesiące marzec-lipiec. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. W ramach postępowania sądowo-administracyjnego Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.-dalej k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak wskazywał w swoich wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 5.10.1998 r. sygn. akt II SA 1104/98) organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, co wynika z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego strona skarżąca podała, iż jedyny jej dochód stanowi otrzymywany zasiłek stały. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał ponadto, iż w odniesieniu do jego osoby zastosowanie ma art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem jako osoba oczekująca na przyznanie lokalu socjalnego ma uprawnienie do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Powyższych okoliczności z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. organ II instancji nie rozważył, błędnie pomijając możliwość zastosowania art. 2 ust.1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego- tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) sąd nie może orzec o braku uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego wobec niepełnosprawnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (z dniem 1 maja 2004 r. zastąpiona ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej- Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), a z załączonej do skargi decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego od dnia [...]września 2005 r. nr [...] wynika, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę uwagi Samorządowego Kolegium uszło, że klasa zespołów okoliczności, w których norma znajduje zastosowanie (zakres zastosowania normy), nie ma z reguły na diagramie charakteru linii, lecz koła, opisującego na płaszczyźnie wszystkich możliwych okoliczności te, w których norma znajduje zastosowanie (Z. Ziembiński: "Teoria prawa" PWN 1977 s. 24; "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 116). Art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy nie należy interpretować zawężająco przyjmując, że podstawą jego zastosowania jest wyłącznie prawomocny wyrok nakazujący opróżnienie lokalu i orzekający o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Nie ma bowiem racjonalnego wyjaśnienia dla takiej interpretacji w/w przepisu, która - wobec braku przesłanek do zastosowania art.2 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych okazałaby się korzystniejsza dla tych osób, wobec których zapadł wyrok tej treści, niż dla osoby w takiej samej sytuacji mieszkaniowej (zajmowanie mieszkania bez tytułu prawnego), której jako osobie niepełnosprawnej przysługuje prawo do lokalu socjalnego (art. 14 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów...), a która nie może okazać się wyrokiem w tej sprawie z uwagi na oczekiwanie na rozpatrzenie pozwu). Taki pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu wyraził już wcześniej w wyrokach z dnia 21 grudnia 2005 r.- sygn. IV SA/Po 71/05 i 31 maja 2006 r.- sygn. IV SA/Po 652/05 oraz w wyroku wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 1109/04, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela. Tym samym skarżący jako osoba niepełnosprawna, która utraciła tytuł prawny do zajmowanego lokalu i wobec której Miasto wystąpiło z powództwem o eksmisję, objęty jest normą zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a to oznacza, że jako osobie oczekującej na lokal socjalny ma uprawnienie do dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7 i 77 §1 k.p.a., w myśl których organa administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie ustalenia wymagało, czy Miasto wystąpiło przeciwko skarżącemu z powództwem o zapłatę i eksmisję z zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy w związku z posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności w sprawie powinien zostać zastosowany art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ustaleń oraz rozważań w tym zakresie organ II instancji nie poczynił. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a., nie ustosunkowuje się bowiem do podnoszonego w odwołaniu zarzutu nie zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest ponownie rozpatrzeć sprawę, kierując się wskazaniami wynikającymi z treści niniejszego uzasadnienia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P.Miładowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak jf