IV SA/Po 978/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie w zakresie nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia inwentaryzacji robót budowlanych 2. w pozostałym zakresie skargę oddala 3. określa, że zaskarżone postanowienie w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonane 4. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. jh Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu na podst. art. 50-51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm. - dalej Prawo budowlane) w sprawie wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w D. przy ul. C. [...]. Po uchyleniu przez WWINB - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. -postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ ten ponownie rozpoznał sprawę. PINB, działając na podstawie art.81 c ust.2, w związku z art.50 ust.1 pkt 1, art.51 ust. 1, art.51 ust.7_ustawy Prawo budowlane - dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 k.p.a. wydał postanowienie w dniu [...]09.2009 r. nr [...], w którym nałożył na właściciela K. S. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. C. [...] w D. w zakresie wykonania instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni lokalnej na opał stały wraz z oceną stanu technicznego budynku w aspekcie tych wykonanych robót i zainstalowanych urządzeń. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego, z uwagi na fakt zakończenia robót budowlanych, wskazał na konieczność podjęcia działań zmierzających do wydania decyzji w trybie przepisów art.51 Prawa budowlanego. Decyzja wydawana w ww. trybie pozwoli na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Organ wskazał ,iż wydanie przedmiotowej decyzji musi być jednak poprzedzone zebraniem stosownego materiału dowodowego. Z dotychczas poczynionych ustaleń wynika zaś, iż lokalizacja i sposób urządzenia kotłowni z zainstalowanym kotłem co. na paliwo stałe o mocy 25 KW nie odpowiada przepisowym warunkom, a zwłaszcza ustalonym w §136 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm - dalej rozporządzenie). Prowadzenie robót bez wymaganej dokumentacji i odpowiedniego dozoru budzi poważne wątpliwości również co do spełnienia przepisów § 133-135 cytowanego wyżej rozporządzenia. Dlatego organ nadzoru budowlanego, mając na uwadze powyższe ustalenia, powziął za konieczne sporządzenie ekspertyzy technicznej wyjaśniającej wszelkie wątpliwości. K. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie w dniu [...] września 2009 r. Zarzucił, że po uchyleniu pierwszego postanowienia l-szoinstancyjnego, organ wydal postanowienie identyczne z brzmieniem pkt. 3 postanowienia poprzedniego. Powołał się na swoje do niego odniesienie zawarte w poprzednim zażaleniu. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, WWINB postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art.81 c ust.2 w związku z art.83 ust.2 ustawy Prawo budowlane nałożył na właściciela K. S. w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym przy ulicy C. [...] w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną, z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, zastosowanych materiałów, stanu konstrukcji budynku, zapewnienia właściwych warunków użytkowych wykonanej instalacji centralnego oraz kotłowni lokalnej na opał stały oraz rozwiązań koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ekspertyza powinna być sporządzona przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, członków inżynierów budownictwa. W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji podniósł konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji w całości z uwagi na wadliwą podstawę prawną. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB co do konieczności wydania w niniejszej sprawie postanowienia na podstawie art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r. Nr 156,poz.1118 z późn.zm.) Organ przytoczył treść ww. przepisu oraz wskazał, iż z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB wynika, że roboty były prowadzone bez dokumentacji i bez odpowiedniego nadzoru, brak jest również dokumentów świadczących o dopuszczeniu zastosowanych wyrobów budowlanych do obrotu, brak informacji o przeprowadzeniu pod nadzorem wymaganych prób wykonanej instalacji grzewczej, brak opinii kominiarskiej co do wykonania wentylacji budynku oraz kotłowni a także podłączenia pieca do kanału spalinowego, ponadto sama lokalizacja i sposób urządzenia kotłowni z zainstalowanym kotłem co. na paliwo stałe o mocy do 25 kW. Powyższe braki uniemożliwiają legalizację ww. robót. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie WWINB z dnia [...] października 2009 r. nr [...], podnosząc, iż w 2003 r. dokonał zakupu nieruchomości w D. przy ulicy C., którą następnie postanowił wyremontować; w skład robót wchodził również montaż instalacji centralnego ogrzewania. Z uwagi na przestępstwa, jakich dopuściła się wynajęta firma na rzecz Skarżącego, w toku prowadzonego postępowania sądowego doszło do ujawnienia braku odpowiednich zezwoleń i uprawnień po stronie wykonawcy. Powiadomiony w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie, dokonał oględzin, po czym ukarał mandatem karnym skarżącego oraz nakazał wyłączenie kotła co. Ponadto, skarżący K. S. wymienił postanowienia wydane dotychczas w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, wskazując że są niespójne i stwierdził, że się z nimi nie zgadza. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi DZ. U. z 2002r nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarga w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) wydanego w toku postępowania w sprawie "wykonywanych robot budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w D. przy ul. C. [...]." Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stanowi art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - dalej Prawo budowlane). Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji i zastosowania norm zawartych w ww. art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczność ta musi być przez organ należycie wykazana (zob. wyrok WSA z dnia 16 lip[ca 2008 r., sygn. Akt II SA/Ol 344/08; lex nr 510171). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości konieczność żądania dodatkowych ekspertyz, gdyż dotychczasowe postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, iż wykonana przez inwestora instalacja grzewcza bez wymaganego pozwolenia na budowę może budzić zastrzeżenia. Wskazuje na to choćby opinia biegłego sądowego, sporządzona w sprawie o sygn. akt [...], która to przekazana przez sąd organowi nadzoru budowlanego pozwoliła wszcząć postępowanie w niniejszej sprawie, a także ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2009 r. przez organ I instancji. Organ I instancji, następnie ll-giej - wskazały na okoliczności budzące wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych robót budowlanych w zakresie instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni lokalnej w przedmiotowym budynku, i z czego one wynikają. Zauważyć należy, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy określa uprawnienie organu do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie wyłącznie ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten nie daje natomiast organom uprawnień do żądania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. W wyroku z dnia 22 marca 2007 r. - II OSK 177/06 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż artykuł 81 c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku złożenia ekspertyzy czy oceny technicznej. Natomiast na jego podstawie organ administracji budowlanej nie może nałożyć obowiązku złożenia przez stronę innych dokumentóWj które nie są ekspertyzami czy ocenami technicznymi. W wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 1184/07; lex nr 479553, ZNSA 2009/1/116) WSA stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego "(...) nie daje organom uprawnień pożądania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych." Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie, postanowieniem z dnia [...]09.2009 r. organ II nałożył na właściciela K. S. w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia obowiązek przedstawienia wykonanych w budynku mieszkalnym przy ulicy C. [...] w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną, z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, zastosowanych materiałów, stanu konstrukcji budynku, zapewnienia właściwych warunków użytkowych wykonanej instalacji centralnego oraz kotłowni lokalnej na opał stały oraz rozwiązań koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Tak więc, organ II instancji nakazał stronie skarżącej przedłożenie nie tylko ekspertyzy technicznej, ale również inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, WWINB przekroczył zakres obowiązków, które może nałożyć organ nadzoru budowlanego na mocy przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ( zob. ww. wyrok z dnia 28 lutego 2008 r.; II SA/Sz 1184/07). W konsekwencji, organ II instancji nałożył na K. S. szerszy zakres obowiązków, aniżeli uczynił to organ I instancji. Bowiem PINB nałożył na właściciela K. S. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. C. [...] w D. w zakresie wykonania instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni lokalnej na opał stały. Poszerzenie obowiązków nałożonych w postanowieniu organu II instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawnych. W tym miejscu zrozumiałe wydają zarzuty Skarżącego, który podnosi, że WWINB orzekł w zaskarżonym postanowieniu tak jak organ I instancji w pkt. 3 postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r., uchylonego przez organ II instancji. Równocześnie Sąd zauważa, że Skarżący ani w zażaleniu na pierwsze postanowienie organu I instancji, ani w zażaleniu na postanowienie wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie podważa potrzeby wykonania ekspertyzy, tylko wskazuje, iż w związku z zaciągniętym kredytem nie stać go i żony na pokrycie kosztów ekspertyzy. Podsumowując, w świetle unormowania w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego oraz przytoczonych wyroków, postanowienie organu II instancji w zakresie nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji robót budowlanych, winno zostać uchylone. W pozostałym zakresie postanowienie organu II instancji, jak i postanowienie organu I instancji, Sąd, w świetle zebranych materiałów, zwłaszcza opinii biegłego sądowego, sporządzonej w sprawie o sygn. akt [...], a także ustaleń dokonanych w trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] maja 2009 r. przez organ I instancji, uznaje za trafne. Oceniając postępowanie przed organem I instancji, Sąd jest zdania, iż organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, ustalił stan faktyczny, oraz dał temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Organ II instancji trafnie podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji i prawidłowo ocenił zebrany materiał, natomiast, jak już wskazywano, nieprawidłowo zinterpretował normę zawartą w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Należy też podkreślić, iż rację mają oba organy, podkreślając w uzasadnieniach swoich wydanych postanowień, iż przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę ( zob.: wyrok z dnia 7 maja 2008 r; VII SA/Wa 26/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Organy właściwie interpretują znaczenie (funkcję) normy zawartej w ww. przepisie. Organ I instancji w uzasadnieniu swego postanowienia wprost wskazuje: "Na podstawie przedłożonej ekspertyzy, po analizie sprawy, organ nadzoru poprowadzi postępowanie zgodnie z przepisami art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego." Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, natomiast dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Przepis ten nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (patrz także tezy wyroków: z dnia 07 maja 2008 r., II SA/Gd 777/07; lex nr 510184 oraz z dnia 06 maja 2008 r., II SA/Op 114/08; nr lex 505889). W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ppsa, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie nałożenia na Skarżącego obowiązku dostarczenia inwentaryzacji robot budowlanych (pkt 1-szy sentencji), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 sentencji). O wykonalności zaskarżonego postanowienia w ww. zakresie orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, o kosztach na podstawie art. 200 ppsa. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/B. Popowska mb