IV SA/Po 983/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. S., R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. S., R. S. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu zażalenia M. i R. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] (zwanego też dalej; "Wójtem" lub "organem I instancji") w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") umorzyło postępowanie dotyczące ww. zażalenia jako bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] lipca 2016 r. M. i R. S. (zwani też dalej "Wnioskodawcami" lub "Skarżącymi") wystąpili bezpośrednio do SKO z zażaleniem na bezczynność Wójta. W zażaleniu Skarżący powołali się na przepis art. 37 § 1 k.p.a. Podali, że na przełomie maja 2015 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Do dnia dzisiejszego, mimo upływu terminów na załatwienie sprawy, Skarżący nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. Organ I instancji nie podał nawet przyczyny, dla której nie może załatwić sprawy w myśl art. 36 k.p.a. Umarzając postępowanie zażaleniowe opisaną na wstępie decyzją z [...] września 2016 r., SKO wyjaśniło, że zażalenie Skarżących z [...] lipca 2016 r. wpłynęło do tego organu w dniu [...] lipca 2016 r., który następnie pismem z [...] lipca 2016 r. wystąpił do organu I instancji o doręczenie akt sprawy. W dniu [...] sierpnia 2016 r. do siedziby SKO wpłynęły akta w przedmiotowej sprawie, z których wynika, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w dniu [...] sierpnia 2016 r. Organ II instancji nadmienił, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. wpłynęły cztery odwołania od ww. decyzji, w tym odwołanie Wnioskodawców. W konkluzji SKO stwierdziło, że skoro organ I instancji wydał orzeczenie w sprawie, której dotyczy zarzut przewlekłości, przed dniem rozstrzygania zażalenia, bezprzedmiotowe stało się wyznaczenie organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy i dalsze postępowanie wywołane zażaleniem. W skardze na opisaną decyzję SKO, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, M. S. i R. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a to z powołaniem się na zarzuty: - naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie bezczynności organu administracyjnego jest bezprzedmiotowe; - niezastosowania art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 k.p.a., a tym samym naruszenia zasady wynikającej z treści ww. przepisów; - niezastosowania art 37 § 2 k.p.a., a tym samym naruszenia zasady wynikającej z treści ww. przepisu; - niewyjaśnienia przyczyn i nieustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także niepodjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu Skarżący wywiedli, że wydanie, w toku postępowania po wniesieniu zażalenia, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia organu administracyjnego z obowiązku rozpoznania zażalenia w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i zobowiązania Wójta Gminy [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, a także do podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Według Skarżących, SKO podejmując decyzję o umorzeniu postępowania, nie wskazało w rzeczywistości żadnych podstaw przemawiających za jego formalnym zakończeniem w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sprawie brak było podstaw do obligatoryjnego umorzenia postępowania, ponieważ istnieje sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., dotychczas ostatecznie nie rozstrzygnięta co do istoty. Ponadto Skarżący podnieśli, że SKO w niniejszej sprawie, działając jako organ wyższego stopnia, orzekało na skutek zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. Instytucja zażalenia na bezczynność organu przewidziana tym przepisem stanowi w swej istocie szczególny środek prawny, mający za zadanie wyłącznie zwalczenie bezczynności organu administracji poprzez otwarcie drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę bezczynność. Mając zatem na uwadze konstrukcję tego przepisu i jego cel, nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO, co do sposobu załatwienia takiego zażalenia. Ponadto, zdaniem Skarżących, stanowisko SKO powinno być wyrażone formie postanowienia, a nie decyzji. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że kontrola legalności decyzji nie może być prowadzona przez sąd administracyjny dowolnie, lecz powinna przebiegać według określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad, jakimi może być dotknięta decyzja lub poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności powinna być zatem przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad "najcięższych" (najdalej idących), powodujących nieważność decyzji. Konieczność przyjęcia takiej kolejności uzasadniona jest tym, że ujawnienie którejkolwiek z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji czyni dalszą jej kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 307-308; por. też wyroki NSA: z 06.06.2012 r., I OSK 829/11; z 22.01.2014 r. I OSK 708/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana bez podstawy prawnej, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. po. 23, z późn. zm.) skutkuje istotną wadliwością tej decyzji, i to w stopniu kwalifikowanym – w postaci jej nieważności. W sprawie tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ wyższego stopnia, orzekało na skutek zażalenia wniesionego przez Wnioskodawców w trybie art. 37 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Instytucja zażalenia na bezczynność organu przewidziana tym przepisem stanowi szczególny środek prawny, mający za zadanie wyłącznie zwalczenie bezczynności organu administracji, w szczególności poprzez otwarcie drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę bezczynność. Celem tej instytucji prawnej jest więc w istocie "ponaglenie" opieszałego organu (notabene taką też nazwę i formę zyskała omawiana instytucja w wyniku nowelizacji k.p.a., która weszła w życie od 01 czerwca 2017 r.). Mając zatem na uwadze konstrukcję ww. przepisu i jego cel, nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO co do sposobu załatwienia przedmiotowego zażalenia – decyzją administracyjną. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia podjęte na skutek rozpoznania zażalenia na bezczynność organu (verba legis: "na niezałatwienie sprawy w terminie" – art. 37 § 1 k.p.a.) nigdy nie może przybrać formy decyzji administracyjnej, i to bez względu na to, czy chodziłoby o decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, czy też kończącą ją w inny sposób – w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. (por. P. Brzozowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 12 października 2006 r. II GSK 138/06, LEX/el. 2008). Wbrew sugestiom stron niniejszego postępowania sądowego, rozpatrzenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga indywidualnej "sprawy" w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2001 r., IV SA 572/99, ONSA z 2002 r. nr 3, poz. 116), lecz wyłącznie "kwestię" wpadkową, wynikającą w toku postępowania, nie rozstrzygającą o istocie sprawy – o jakiej mowa w art. 123 § 2 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 167). Omawiane postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Choć art. 37 k.p.a. (w znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.) wyraźnie nie określał formy ww. stanowiska, powszechnie przyjmowano w orzecznictwie i doktrynie, że powinno ono przybrać formę postanowienia, przy odpowiednim zastosowaniu art. 123 § 2 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 12.04.2001 r., IV SA 1866/00, ONSA z 2002 r. nr 4, poz. 144; wyrok NSA z 24.05.2001 r., IV SA 572/99, ONSA z 2002 r. nr 3, poz. 116; wyrok NSA z 12.10.2006 r., II GSK 138/06, CBOSA; P. Brzozowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 12 października 2006 r. II GSK 138/06, LEX/el. 2008; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 167; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 5 do art. 37). Takie postanowienie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jako że nie zalicza się do żadnej z kategorii postanowień wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. (por. postanowienia WSA: z 17.01.2006 r., I OSK 306/05; z 27.04.2012 r., I OSK 872/12; z 31.01.2013 r., I OSK 74/13; z 24.10.2013 r., II OSK 2612/13 – CBOSA). Jego treść powinna zaś odnosić się wyłącznie do kwestii zażalenia na bezczynność organu niższego stopnia, tj. do kwestii zarzucanej bezczynności. W razie zatem negatywnego załatwienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. (na bezczynność organu), stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w formie postanowienia, powinno ograniczać się wyłącznie do kwestii niezasadności zażalenia i przybrać w sentencji odpowiednią do tego formułę, bez względu na przyczyny nieuwzględnienia zażalenia. Ewentualna bezzasadność takiego zażalenia, jako kwestia merytoryczna co do bezczynności organu, bez względu na przyczynę takiej oceny, nie oznacza bezprzedmiotowości zażalenia na bezczynność organu i nie może prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności organu, i to przez wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, ani co do istoty sprawy, jeżeli strona, żądająca wydania decyzji administracyjnej w sprawie co do jej istoty, nie cofnęła zażalenia ani żądania wydania decyzji (zob. wyrok NSA z 12.10.2006 r., II GSK 138/06, CBOSA). Godzi się zauważyć, że w nauce postępowania administracyjnego sam problem prawnej możliwości umorzenia postępowania wywołanego zażaleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a., uchodzi za dyskusyjny, co wiąże się z rozbieżnością ocen odnośnie do charakteru kodeksowej regulacji prawa zażalenia na bezczynność organu (unormowanie zamknięte czy otwarte), a w konsekwencji – co do dopuszczalności bądź niedopuszczalności stosowania do tego zażalenia przepisów art. 141–144 k.p.a. (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 172, i tam przywołane wypowiedzi doktryny). W ocenie Sądu nie widać istotnych przeciwwskazań, aby taką możliwość dopuścić w przypadku zaistnienia klasycznie rozumianej "bezprzedmiotowości" postępowania (np. w razie cofnięcia zażalenia). Powyższa kwestia nie ma jednak kluczowego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Trudno bowiem odmówić racji Skarżącym, gdy twierdzą, że w świetle dyspozycji art. 37 § 2 k.p.a. nie sposób uznać, iż wydanie decyzji przez skarżony organ po wniesieniu zażalenia na jego bezczynność czyni kwestię rozpoznania takiego zażalenia bezprzedmiotową. W ww. przepisie ustawodawca przewidział zasadniczo cztery rodzaje działań "nadzorczych" organu wyższego stopnia, jednakże upoważnił go do ich zastosowania wyłącznie w razie zaistnienia szczególnej okoliczności, tj. gdy uzna zażalenie za uzasadnione. Wyłącznie w takim przypadku organ wyższego stopnia wydaje postanowienie o uznaniu zażalenia za uzasadnione oraz: (1) wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz (2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, (3) w razie potrzeby zarządza podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, (4) stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pierwsza istotna kwestia wyłaniająca się na tym tle dotyczy precyzyjnego ustalenia znaczenia sformułowania "uznając zażalenie za uzasadnione". Treść ta uzależniona jest od przyjęcia daty, według której organ wyższego stopnia ma dokonać oceny zasadności zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Ustawodawca kwestii tej nie rozstrzyga jednoznacznie. Jednakże za uprawniony należy uznać pogląd, że decydujące znaczenie mieć tu powinna kwestia pozostawania przez organ w zwłoce w chwili wniesienia zażalenia, i że według stanu z tej chwili należałoby oceniać zasadność zażalenia (tak R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 95). Jeżeli w takich warunkach organ wyższego stopnia stwierdzi, że zażalenie jest uzasadnione – bo w chwili wniesienia zażalenia skarżony organ nie postawał w bezczynności i nie popadł w nią do dnia rozpoznania tego zażalenia – wówczas wydaje postanowienie, w którym uznaje zażalenie za nieuzasadnione. Jeżeli natomiast organ wyższego stopnia uzna zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione, to jego rozstrzygnięcie będzie jeszcze uzależnione od tego, czy w chwili rozstrzygania sprawa jest już załatwiona poprzez wydanie decyzji, czy też nie. Jeśli postępowanie w sprawie jest już zakończone z uwagi na to, że została wydana decyzja, to – niezależnie od jej treści – organ wyższego stopnia utraci kompetencję do wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Uznając zażalenie za uzasadnione, będzie miał obowiązek rozstrzygać jedynie w pozostałym zakresie, tj. zarządzić wyjaśnienie przyczyn zwłoki i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzić jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie połączone było z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo – jeżeli uzna za zasadną potrzebę – będzie miał podstawę, by zarządzić podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Natomiast w kwestii wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy organ wyższego stopnia winien wypowiedzieć się w ten sposób, że odstępuje od wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy w związku z jego bezprzedmiotowością, wynikającą z wydania decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 94–95). Należy jeszcze podkreślić, że spośród działań podejmowanych przez organ wyższego stopnia w razie uznania zażalenia za uzasadnione (zob. wyżej pkt 1, 2, 3 i 4), tylko te z pkt 1 i 4 – tj. ewentualne wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz stwierdzenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa – mają charakter procesowy, czyli powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym postanowieniu. Pozostałe działania podejmowane w takim przypadku przez organ wyższego stopnia (z pkt 2 i 3) mają wymiar czynności pozaprocesowych, gdyż należą do zakresu wewnętrznego urzędowania i mogą być wykonywane w formach prawnych przewidzianych w przepisach określających organizację i zakres działania tego organu (por.: G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 172; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 6 do art. 37; R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 96). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że rozstrzygając decyzją administracyjną wniesione przez Skarżących zażalenie na bezczynność Wójta w ustaleniu warunków zabudowy, SKO działało bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por.: wyrok NSA z 24.05.2001 r., IV SA 572/99, ONSA z 2002 r. nr 3, poz. 116; wyrok NSA z 12.10.2006 r., II GSK 138/06, CBOSA; P. Brzozowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 12 października 2006 r. II GSK 138/06, LEX/el. 2008). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ustalenie, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), sprawia, iż nie ma potrzeby badania przez sąd, czy ponadto akt ten zawiera ewentualnie inne jeszcze uchybienia, gdyż już ta przyczyna prowadzi do jego nieważności (por. wyrok WSA z 04.02.2004 r., I SA 1521/02, CBOSA). Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni w szczególności zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skardze, co wynika z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu w wysokości 500 zł. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając kwestię przedmiotowego zażalenia, SKO uwzględni przedstawione wyżej wskazania i oceny prawne Sądu.