IV SA/Po 988/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] stycznia 2016 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "Skarżącą") złożyła za pośrednictwem pełnomocnika, wniosek do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") o wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Starosta poinformował Skarżącą oraz [...] sp. z o.o. o wszczęciu postepowania w przedmiotowej sprawie. O fakcie wszczęcia postępowania został także powiadomiony [...]i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w [...] (zwany dalej "Inspektorem" lub "[...]WIOŚ"). W dniach od [...] do [...] kwietnia 2017 r. odbyła się kontrola nr [...], w wyniku czego, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Inspektor negatywnie zaopiniował spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez instalację do przetwarzania odpadów w procesach odzysku R3 i R5, prowadzoną przez Skarżącą na terenie zakładu w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta odmówił Skarżącej wydania decyzji zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poprzez odzysk odpadu innego niż niebezpieczny na terenie zakładu w [...]. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 41a ust. 4, art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zmianami, zwanej dalej "u.o.o.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał szerokiej analizy zebranego materiału dowodowego. Powołując się na art. 41a ust. 4 u.o.o., Starosta stwierdził, że wobec negatywnego zaopiniowania przez Inspektora spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, może odmówić wydania zezwolenia. W terminowo wniesionym odwołaniu, Skarżąca zarzuciła organowi I instancji liczne naruszenia prawa procesowego oraz materialnego. W związku z tym, Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a następnie o zmianę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Starosty poprzez wydanie Skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poprzez odzysk odpadu innego niż niebezpieczny na terenie zakładu w [...]. Skarżąca wniosła ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę. Skarżąca podniosła zarzut, że Starosta wobec wątpliwości co do przedmiotu wniosku, nie wezwał Skarżącej do sprecyzowania żądania, tym samym wydając decyzję, naruszył art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej, Skarżąca podniosła, że kontrola przeprowadzona przez [...]WIOŚ nie spełniła standardów, o których mowa w art. 41a u.o.o. Skarżąca wyjaśniła także nieprawidłowości w ustaleniach przeprowadzonych przez Inspektora, przedstawiając własne obliczenia. Wskazano także zarzut przyjęcia, że instalacja Skarżącej wymaga pozwolenia zintegrowanego i ze względu na swoją skalę może stanowić zagrożenie. Jednakże organ I instancji nie wykazał w sposób przekonujący, iż przedmiotowa instalacja może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia lub dla środowiska. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Swoje rozstrzygnięcie Kolegium umotywowało nowelizacją u.o.o. – ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, zwana dalej "ustawą zmieniającą"). W dniu rozstrzygania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym przepis art. 41a ust. 4 u.o.o. obowiązywał w brzmieniu zgodnie z nowelizacją skutkiem czego organ administracji publicznej wydający decyzję w sprawie wydania zezwolenia był związany treścią postanowienia negatywnie opiniującego spełnianie wymagań określonych przepisami ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 9 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach, w które wpisuje się zaskarżona decyzja, stosuje się nowe przepisy. Organ II instancji uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania, wydanie postanowienia negatywnie opiniującego spełnianie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska determinuje wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiono w terminie, żądając uchylenia decyzji Kolegium jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty wraz z postanowieniem [...]WIOŚ oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, szczególnie zarzut naruszenia art. 142 k.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie przez organ II instancji, że związanie treścią art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, pomimo kwestionowania ustaleń przyjętych w postanowieniu Inspektora, stanowi przesłankę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zdaniem Skarżącej, na podstawie art. 142 k.p.a. organ II instancji miał obowiązek odnieść się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących tak decyzji Starosty jak i postanowienia [...]WIOŚ. Sformułowano także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W ocenie Skarżącej, Kolegium ograniczyło się jedynie do kontroli decyzji wydanej w I instancji, nie przeprowadzając własnego postępowania wyjaśniającego, do czego jest zobowiązane zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję według następującej argumentacji. W związku z nowelizacją u.o.o., która obowiązywała w dniu wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, stan prawny prezentował się następująco: Treść art. 41a ust. 4 u.o.o. w związku z art. 1 pkt 4 lit. e ustawy zmieniającej stanowił: "W przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów." Zestawiając powołany przepis po nowelizacji, a także ten sam przepis w dniu orzekania przez organ I instancji, należy wyprowadzić jednoznaczny wniosek, że w wyniku nowelizacji, organ administracji publicznej w związku z negatywną opinią [...]WIOŚ jest zobowiązany do odmowy wydania zezwolenia. Obowiązek ten nie dotyczył Starosty. Fakt związania wskazanymi przepisami, nie zwalnia jednak z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odpowiadającemu standardom wprowadzonym w art. 15 k.p.a. – zasadzie dwuinstancyjności postępowania. "Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a., istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu" (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 772/16, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Powołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentuje jednolite orzecznictwo, zgodnie z którym organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić ponownie postępowanie administracyjne, w którym dokonuje własnych ustaleń oraz ocenia, czy decyzja wydana w I instancji jest zgodna z prawem. W przedmiotowej sprawie Kolegium powołując się na przepis art. 41a ust. 4 u.o.o. w związku z art. 1 pkt 4 lit. e ustawy zmieniającej, uznało, że związanie wymogiem odmowy wydania zezwolenia, w sytuacji gdy [...]WIOŚ negatywnie zaopiniował wniosek Skarżącej, jednoznacznie prowadzi do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną. Przyjęte założenie nie zwalniało jednak Kolegium z obowiązku ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, przez co doszło do pominięcia wykonania obowiązku wynikającego z art. 11, art. 15 oraz art. 142 k.p.a. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skarżąca podniosła w odwołaniu szereg zarzutów odnoszących się do analizy podjętej w ustaleniach Inspektora, na których następnie oparł uzasadnienie swojej decyzji Starosta. Kolegium nie odniosło się do żadnego z podniesionych zarzutów, w związku z czym zasadny jest wniosek, że postępowanie odwoławcze było pozbawione rozważenia zasadności zarzutów. Kolegium winno rozpoznać, czy podniesione zarzuty są zasadne czy też bezpodstawne. Szczególnie odnosi się to do postanowienia, które nie podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku postępowania. "Wniesienie przez stronę odwołania od decyzji uprawnia organ odwoławczy do weryfikacji niezaskarżalnych postanowień wydanych w sprawie przez organ I instancji także wówczas, gdy strona w odwołaniu nie zamieściła wyraźnego żądania zmiany lub uchylenia takiego postanowienia (art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego)" [wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 310/11, CBOSA]. Powyższa teza sformułowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy Skarżąca zakwestionowała niezaskarżalne postanowienie czy też nie, podlega ono tak samo kontroli, jak decyzja wobec której wniesiono odwołanie. Oznacza to, że organ II instancji, niezwiązany argumentacją podniesioną w odwołaniu powinien odnieść się do zapadłego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie decydować o wyniku postępowania głównego (zob. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 435/10, CBOSA). W ocenie Sądu, bezsporne jest to, że organ II instancji naruszył art. 11 k.p.a. – "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu." W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że obowiązkiem organu II instancji jest wyczerpujące ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania w odwołaniu. Z jednej strony umożliwia to poddanie rozstrzygnięcia kontroli sądowej, z drugiej – pełni funkcje edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresata decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 298/13, System Informacji Prawnej LEX 1368724). Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, LEX 1465425). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Jedynym motywem powołanym przez Kolegium było związanie art. 41a ust. 4 u.o.o. w związku z art. 1 pkt 4 lit. e ustawy zmieniającej, co w ocenie Sądu jest niewystarczające. Tym samym, Kolegium nie uczyniło zadość obowiązkom w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, na tym etapie postępowania, Sąd powstrzymuje się od oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż rozpoznanie ich jest przedwczesne. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, o czym orzekł w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zmianami), a także § 2 ust. 2 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zmianami). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata, [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa (pkt 2. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.