IV SAB/Po 1/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. pismem z dnia 7 listopada 2011r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy S. w sprawie wznowionego postanowieniem nr [...] postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno – magazynowego o profilu kosmetyczno – drogeryjnym z częścią socjalno – biurową wraz z obiektami towarzyszącymi na terenie działek nr. geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w R. przy ul. O. zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r . W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie podnosząc, że podjął właściwe czynności w celu rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt IV SAB/Po 70/11 oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie złożyło zażalenie na bezczynność Burmistrza, które Kolegium uznało za uzasadnione. Tym samym spełnione zostały warunki formalne wniesienia niniejszej skargi. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono również, że skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie identycznym, jak przedmiot niniejszej sprawy, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K.D. Skarga ta została uwzględniona i wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 57/11 Sąd w tamtym postępowaniu zobowiązał Burmistrza do załatwienia sprawy wszczętej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie była rażąca. Sąd rozstrzygając skargę Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu uznał więc, że trudno przypisywać bezczynność organowi w momencie składania skargi w niniejszej sprawie, a to z tego względu, że po wniesieniu skargi K.D. w tym samym przedmiocie – akta sprawy zostaną przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co w sposób oczywisty uniemożliwia załatwienie sprawy przez nawet bezczynny dotychczas organ. Bezczynność ta niejako ulega w takiej sytuacji swoistemu "zawieszeniu" do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej istnienia przez Sąd administracyjny. Nie jest bowiem do pogodzenia z przepisami postępowania administracyjnego orzekanie przez organ bez posiadania akt administracyjnych (które – jak wskazano – zostają w ślad za skargą przekazane do Sądu). W konsekwencji zatem, Sąd w niniejszej sprawie nie mógł przychylić się do skargi i stwierdzić bezczynności organu, skoro uczynił to już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. W obecnej sytuacji, Stowarzyszenie, podobnie jak ewentualnie K.D., mogą w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności jako strony, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, mogą wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2012r. sygn. akt II OSK 1516/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku skazano, iż organ administracji po wznowieniu postępowania [...] kwietnia 2011 r. nie załatwił sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego. Wyrok Sądu zapadł w dniu 18 kwietnia 2012 r., wobec powyższego, skoro akta administracyjne wskazywały, że organ nie załatwił sprawy w sposób prawem przewidziany, to sąd nie mógł skargi oddalić. Sąd mógł jedynie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) zobowiązać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie. Jednocześnie sąd winien stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeszkody w stwierdzeniu bezczynności nie mogła stanowić bowiem okoliczność, że wcześniejszym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 57/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził bezczynność organu rozpoznając skargę K.D. ) innej strony postępowania administracyjnego) i zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku. Niezależnie od powyższego niezasadnym jest czynienie zarzutu stronie, że wniosła skargę na bezczynność pomimo tego, że wcześniej skargę taką złożyła również inna strona postępowania. Wobec tego skarżące Stowarzyszenie musiało liczyć się z tym, że organ sprawy nie załatwi. Skarga na bezczynność może być bowiem wniesiona przez każdą ze stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie poprzez oddalenie skargi. Tak więc w istocie rzeczy załatwił sprawę merytorycznie orzekając, że organ nie pozostaje w bezczynności. Sąd więc orzekł ponownie w przedmiocie tej samej bezczynności, choć jak należy rozumieć z uzasadnienia wyroku sytuacji takiej chciał uniknąć. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził również, że z wniesionej skargi kasacyjnej wynika, że organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji w dniu [...] marca 2012 r. W aktach sprawy brak jest decyzji organu administracji. O ile więc okazałoby się, że decyzja taka faktycznie została wydana, w dniu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji organ nie pozostawałby już w bezczynności, a obowiązkiem Sądu byłoby umorzenie postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 i zasądzenie kosztów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje, że wojewódzki sad administracyjny jest związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy wskazać, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczy niezakończenia merytoryczną decyzją wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, co zostało już stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt IV SAB/Po 70/11, skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 kpa, zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż stosownie do art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach kpa, przewidziane dla załatwiania spraw. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi sprawa objęta wnioskiem o wznowienie postępowania nie została merytorycznie rozstrzygnięta przez właściwy organ. Dlatego należy przyjąć, że Burmistrz Gminy S. pozostawał w stanie bezczynności. Niemniej, zauważyć trzeba, iż z akt sprawy zarejestrowanych w tut. Sądzie pod sygn. akt IV SA/Po 150/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012r. [...] wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] działając w trybie wznowienia postępowania odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] objętej przedmiotowym wnioskiem o wznowienie postępowania. Mając więc na uwadze merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania, niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności w tejże sprawie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. orzekł więc, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd jednocześnie stwierdził, że przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż zakończenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu (w niniejszej sprawie z uwagi na wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzji z dnia [...] marca 2012r. nr [...]), postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia. nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce w sprawie zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno – magazynowego o profilu kosmetyczno – drogeryjnym z częścią socjalno – biurową wraz z obiektami towarzyszącymi na terenie działek nr. geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w R. przy ul. O. zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r ., Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Uzasadniając powyższe wskazać należy na fakt, iż pomiędzy wznowieniem postępowania na mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. a zakończeniem postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] minęło prawie aż 11 miesięcy. W międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 57/11 zobowiązał Burmistrza do załatwienia sprawy wszczętej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Fakt, iż z sentencji wyroku wynika, że organ został zobowiązany do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, nie uzasadnia zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy S. jako strona postępowania wiedział bowiem o skardze złożonej przez Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R., która co prawda dotyczyła bezczynności w tej samej sprawie co skarga K.D., jednak nie zmienia to faktu, iż Stowarzyszeniu przysługiwał niezależny interes prawny w załatwieniu sprawy. W tym miejscu należy wskazać, iż jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. już postanowieniem z dnia [...] maja 2011, po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia na bezczynność Burmistrza, uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi termin na załatwienie sprawy do dnia 30 czerwca 2011 roku. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy S. w dniu 2 czerwca 2011 roku. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął starania mające na celu dochowanie w/w terminu. Mając te wszystkie okoliczności na względzie należało przyjąć, że bezczynność organu miała charakter rażący. Organ prowadził postępowanie bardzo długo, będąc dwukrotnie zobligowany orzeczeniem najpierw SKO w P., a później WSA w Poznaniu do jego załatwienia w wyznaczonym terminie, a pomimo tego w wyznaczonych terminach postępowania nie zakończył. Nie może być usprawiedliwieniem tak długiego prowadzenia postępowania okresowy brak posiadania przez organ akt postępowania z uwagi na postępowania toczące się przed tut. Sądem oraz SKO. W obecnych realiach technicznych nie było żadnych przeszkód, by sporządzić kopie tych akt i podejmować terminowo czynności. Sąd nie badał w niniejszej sprawie, czy w sprawie zachodziła przewlekłość postępowania albowiem reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wyraźnie wskazał w skardze, iż skarży wyłącznie bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S., a nie przewlekłość w jego postępowaniu, jak również już po zakończeniu postępowania nie kierował do Sądu jakichkolwiek pism, z których mogłaby wynikać zmiana bądź rozszerzenie przedmiotu zaskarżenia z bezczynności, także na przewlekłość postępowania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. orzekł jak w punkcie II. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawi art. 200 P.p.s.a. ja