IV SAB/Po 32/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. O.W. Polska w W. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum nr art. [...] w P. w przedmiocie udostępnienia informacji 1. zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum nr [...] w P. do załatwienia wniosku skarżącego S. O.–W. Polska w W. z dnia [...] lutego 2014 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Gimnazjum nr [...] w P. na rzecz skarżącego S.O. – W. Polska w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. S. O. – W. Polska w W. w dniu [...] kwietnia 2014r. (data wpływu do Sądu) wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum nr [...] w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku z dnia 14 lutego 2014r. w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że wystąpił do Dyrektora Gimnazjum nr [...] w P. na podstawie art.14 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ile przypadków pobić, uszkodzenia ciała w których ucierpieli uczniowie, agresji słownej stosowanej przeciwko uczniom miało miejsce w tej szkole w roku szkolnym 2012/2013, nadto ilu uczniów w tej szkole zostało przyłapanych na posiadaniu i/lub używaniu papierosów, alkoholu, narkotyków w roku szkolnym 2012/2013. W ocenie skarżącego szkoła jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, wchodzi w skład systemu oświaty, którego funkcjonowanie reguluje ustawa o systemie oświaty. Zaś dyrektor szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej o działalności szkoły. Skarżący wskazał, iż pomimo upływu terminu 14 dni organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanych informacji, ani nie wyznaczył skutecznie nowego terminu do rozpatrzenia sprawy, zatem pozostaje w bezczynności. W obszernej odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że fakt powoływania się przez skarżącego na treść wiadomości e-mailowej, obejmującej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przesłanej do organu w dniu 14 lutego 2014r., jak i ponaglenie w formie elektronicznej z dnia 25 lutego 2014r. budzą wątpliwości. Organ bowiem żadnych informacji nie otrzymał. Nadto skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia - nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zatem wadliwie wniósł przedmiotową skargę i jako niedopuszczalna w pierwszej kolejności winna ulec odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p. ), która kształtuje prawo do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim dotyczy władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 §1 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa . Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 §1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 i art. 17 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Nie ma zatem racji organ, że skarżący winien poprzedzić złożenie niniejszej skargi pisemnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Analiza przepisu art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi opiera się na utrwalonym stanowisku prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powołany art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się do skarg na czynności i akty, a nie do bezczynności w zakresie ich wydawania. Zasadą bowiem jest, że skargi na bezczynność poprzedza zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. Nie dotyczy ona jednak bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosowanie przepisów k.p.a. w sytuacjach wyjątkowych i wymienionych w tej ustawie. Skoro zaś skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższego nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej sąm.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z póżn. zm.), dyrektor szkoły wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Z przepisów tej ustawy wynika nadto, że na szkole spoczywają zadania dydaktyczno - wychowawcze, za których realizację odpowiedzialny jest dyrektor szkoły. Dyrektor szkoły, jako organ reprezentujący jednostkę organizacyjną która wykonuje zadania publiczne m.in. w powyższym zakresie, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 - 2 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie ( ust. 1 ), przy czym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi ( ust. 2 ). Należy pamiętać, że za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można uznać każdą informację dotyczącą okoliczności stanowiącej wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonego podmiotu lub choćby hipotetycznej grupy osób, dotyczący funkcjonowania władzy publicznej, w tym wykonywania zadań publicznych lub zarządzania majątkiem publicznym (Piskorz-Ryń A.. Dostęp do informacji publicznej - zasady konstrukcyjne ustawy, artykuł Kw.Pr.Pub. 2002/4/183 ). Wyliczenie zawarte w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy. Informacją publiczną jest nie tylko informacja dotycząca formy i treści dokumentów urzędowych, ale także utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Sama informacja ma natomiast tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi, że : 1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawie niniejszej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej - tj. Dyrektor Gimnazjum nr [...] w P. nie realizując wniosku skarżącego pozostawał w nieusprawiedliwionej bezczynności w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej, który to stan trwa do chwili obecnej. Wbrew temu na co wskazuje się w odpowiedzi na skargę nie można uznać, że szkoła nie otrzymała wniosku o udostępnieni informacji publicznej. Powyższe wynika, z wykazu otrzymanych wiadomości e-mailowych (k.46 akt sądowych). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie m.in. aktu lub dokonania czynności dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. Jednakże w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może wskazywać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie może więc nakazywać podjęcia czynności określonej treści. Zasada ta obowiązuje w stosunku do wszystkich spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Jeżeli organ stwierdził, że żądana informacja stanowi informację publiczną, oraz że jest obowiązany do udostępnienia takiej informacji, to zobligowany jest do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w określonym terminie. To do zobowiązanego należy ocena czy udostępni żądaną informację, czy też uzna, iż udostępnienie jej podlega ustawowemu ograniczeniu i podejmie czynności procesowe w tym zakresie. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona, bo jej udostępnienie byłoby sprzeczne z przepisami prawa organ ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z treścią art. 16 ustawy. Zatem każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno- techniczna), a w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podmiot nie uczynił zadość żądaniu skarżącego zawartemu w jego wniosku z dnia 14.02.2014 r., ani nie wydał stosownej decyzji ze wskazaniem przyczyn odmowy. W konsekwencji pozostał więc w bezczynności. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2001 nr 112 poz.1198)- zwana dalej także ustawą- każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). W myśl art.4 ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie bezspornym jest, iż do dnia wniesienia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącego datowany na dzień 14.02.2014r. nie został rozpoznany przez jego adresata. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności, (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.04.2010 LEX nr 620012, wyrok NSA z 12.12.2012r. sygn. akt I OSK 2149/12 publ. LEX nr 1285158 , wyrok WSA w Rzeszowie z 24.10.2012r. sygn. akt II SAB/Rz 37/12 publ. LEX nr 1235587, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20.09.2011r. sygn. akt II SAB/Bk 42/11 publ. LEX nr 1086336, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.06.2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 98/11 publ. LEX nr 1086386). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę - biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. - w pkt 1 wyroku zobowiązał Dyrektora Gimnazjum nr [...] w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 lutego 2014r. Stwierdzając na zasadzie art.149 § 1 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa Sąd miał na uwadze poglądy judykatury oraz piśmiennictwa - wobec braku zdefiniowania tego zwrotu przez ustawodawcę - iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). W tym kontekście Sąd miał na uwadze stosunkowo krótki okres w jakim do wniesienia skargi strona przeciwna do skarżącej pozostawała w bezczynności, a nadto okoliczność, iż naruszenie takie musi mieć więc charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.