IV SAB/Po 72/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.). Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P.Z.E. w W. na bezczynność Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w K. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w K. do załatwienia wniosku skarżącego P.Z.E. W W. z dnia [...] lutego 2021 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] lutego 2021 r.; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w K. na rzecz skarżącego P.Z.E. w W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNENIE P.Z.E. z siedzibą w W. (dalej również jako: "Związek" albo "Skarżący Związek") złożył w dniu [...] marca 2021r. (sporządzoną [...] marca 2021 r.) skargę na bezczynność Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Związek zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art.13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi Związek argumentował, że w dniu [...] lutego 2021 r., pełnomocnik ds. informacji publicznej i komunikacji złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano formę pisemną na adres e-mail: [...] Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w K. wskazał, że dnia [...] lutego 2021r. przesłał listem zwykłym za pośrednictwem Poczty Polskiej do P.Z.E. w W. odpowiedź na wniosek z [...] lutego 2021r. (w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że wniosek z dnia [...] lutego 2021 r. został nadesłany po godzinach urzędowania WUOZ Delegatury w k. , tj. o 23:07, wobec czego za datę wpływu wniosku organ uznał dzień [...] lutego 2021 r.). Wyjaśniono, że przesłana [...] lutego 2021 r. odpowiedź na wniosek, zawierała wszystkie wnioskowane informacje, jednak "udzielenie informacji nie nastąpiło w formie wskazanej przez Wnioskodawcę, tj. na podany adres email". Podkreślono jednak, że omyłka ta była niezamierzona i nie wynikała z celowego działania organu, a po jej dostrzeżeniu w dniu [...] kwietnia 2021 r. organ niezwłocznie udzielił Wnioskodawcy informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, Sąd pismem z dnia [...] maja 2021 r. zwrócił się do P.Z.E. z siedzibą w W. o wskazanie, czy wobec udzielenia w dniu [...] kwietnia 2021 r. (a więc już po złożeniu skargi) odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2021 r. Związek podtrzymuje złożoną skargę (k. 56 akt sąd.) . W odpowiedzi na wezwanie Sądu, P.Z.E. z siedzibą w W. wyjaśnił, że potwierdza fakt udzielenia odpowiedzi na wniosek pocztą elektroniczną [...] kwietnia 2021 r. Podtrzymując złożoną skargę podkreślono jednak, że odpowiedzi nie udzielono w terminie, w związku z czym złożenie skargi należało uznać za zasadne (k. 63 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wobec powyższego, w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem Skarżącego Związku wniesionego do organu w dniu [...] lutego 2021r. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne, w tym organy władzy publicznej, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura w K. wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dalej odpowiedzieć należy na pytanie, czy informacje objęte wnioskiem z [...] lutego 2021r. stanowią informację publiczną. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. W tym miejscu wskazać należy, że wnioskiem z [...] lutego 2021r. Skarżący Związek wniósł o udostępnienie następujących informacji: 1) Ile wniosków o pozwolenie na poszukiwanie zabytków wpłynęło ogółem do Urzędu, w okresie od [...] września do [...] grudnia 2020 r.? 2) Ile pozwoleń na poszukiwania zabytków Urząd wydał w okresie od [...] września do [...] grudnia 2020 r.? 3) Ile decyzji odmownych na poszukiwanie zabytków Urząd wydał w okresie od [...] września do [...] grudnia 2020 r.? 4) Ile razy od wydanych w tym okresie decyzji wnioskodawcy odwoływali się do organu wyższej instancji? 5) Czy o wydanych od [...] września do [...] grudnia 2020 r. pozwoleniach na poszukiwanie zabytków (lub odmowach) Urząd powiadamiał policję? Jeśli tak to w ilu przypadkach miało to miejsce? 6) Czy w pozwoleniach na poszukiwanie zabytków wydanych od [...] maja do [...] sierpnia br. w warunkach poszukiwań stosowano zapis o zakazie kopania, rozkopywania ziemi, gruntu, czy naruszania gleby? Jeśli tak to proszę o informację w ilu przypadkach miało to miejsce i z jakich powodów wydawano takie decyzje? 7) Czy Urząd wymagał od wnioskodawcy podania we wniosku (na poszukiwania zabytków) numerów ksiąg wieczystych nieruchomości i/lub innych dokumentów potwierdzających prawo własności? Jeśli tak to w ilu przypadkach miało to miejsce w okresie [...] września do [...] grudnia 2020 r.? 8) Czy Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków w [...] r. o przyznanie nagrody dla znalazcy za przypadkowe odkrycie zabytku archeologicznego? Ile razy miało to miejsce? 9) Czy Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków w [...] r. o przyznanie nagrody dla znalazcy za zabytki lub materiały archiwalne, odkryte w wyniku poszukiwań? Ile razy miało to miejsce? 10) Jaka jest ogólna liczba wszystkich przedmiotów przekazanych w [...] r. do Urzędu w wyniku poszukiwań prowadzonych za zgodą konserwatora zabytków? 11) Ile z nich zostało zewidencjonowanych jako zabytki archeologiczne? 12) Ile z nich uznano za zabytki inne niż archeologiczne? 13) Ile nowych stanowisk archeologicznych rozpoznano i wpisano do programu Archeologiczne Zdjęcie Polski w związku z oceną materiałów i informacji dostarczonych w ramach prowadzonych poszukiwań zabytków w [...] r.? Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że objęte wnioskiem informacje stanowiły informację publiczną oraz, że na tak sformułowany wniosek organ odpowiedział udzielając informacji co do każdego punktu wniosku. Organ udzielił informacji we właściwej wnioskowanej formie – pisemnie oraz we właściwy sposób – drogą elektroniczną na adres poczty elektronicznej [...] Na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku gdy informacja nie może być udzielona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udzielenia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2).Co bowiem szczególnie istotne w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożono (już po godzinach urzędowania Organu) dnia [...] lutego 2021 r.. Wniesiona skarga na bezczynność sporządzona dnia [...] marca 2021 r., a została nadana w Urzędzie Pocztowym w L. w dniu [...] marca 2021 r. (k. 13 akt sąd.). Organ udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego Związku - w formie i sposób wskazany we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. - w dniu [...] kwietnia 2021 r. Dlatego rozpoznając przedmiotową skargę Sąd stwierdził, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd stan bezczynności ustał, skoro żądana informacja została wnioskodawcy udzielona - w formie i sposób - wskazany we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. – k. 22 akt sąd.). Dlatego też, ponieważ bezczynność ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzeczono w punkcie 2 i 3 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Jak wynika z odpowiedzi na skargę Organ podjął działania na rzecz udzielenia odpowiedzi na wniosek Skarżącego Związku już [...] lutego 2021 r. Jak wyjaśnił Organ, odpowiedzi na wniosek udzielono za pośrednictwem Poczty Polskiej. Jakkolwiek Skarżący Związek wskazuje, że odpowiedź ta nie dotarła do niego, to do odpowiedzi na skargę załączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem tabelę Przesyłek Listowych Nierejestrowanych (opatrzoną pieczęcią Urzędu Pocztowego – K. z datą [...].02.21) z adnotacją P.Z.E. ul. [...] [...]" (k.21v akt sąd,). Podkreślić trzeba, że Sąd nie ma żadnych wątpliwości, co do tego, że wniosku z [...] lutego 2021 r. nie załatwiono zgodnie z jego żądaniem w terminie. Jednak, w ocenie Sądu działaniu organu nie można przypisać intencjonalnego działania związanego ze zwłoką w załatwieniu wniosku Skarżącego Związku. Niezwłocznie po dostrzeżeniu wadliwości własnego działania, w dniu [...] kwietnia 2021 r. we właściwej formie i sposób udzielono odpowiedzi na wniosek z [...] lutego 2021 r. Dlatego też należało stwierdzić, że jakkolwiek organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., to nie miała ona rażącego charakteru. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 120 p.p.s.a.