IV SO/Po 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy z wniosku Wojewody Wielkopolskiego o wymierzenie grzywny Radzie Gminy [...] w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi i odpowiedzi na skargę postanawia: wymierzyć gminie [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych. Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie grzywny Radzie Gminy Ostrów Wielkopolski, za nieprzekazanie sądowi skargi na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 12 lutego 2014 r. nr XLIII/358/2014 w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej na terenie wsi Topola Mała. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik napisała, że skarga na ww. uchwałę wpłynęła do Urzędu Gminy w Ostrowie Wielkopolskim w dniu 17 maja 2014 r., na dowód czego załączyła kserokopię potwierdzenia odbioru (k. 16 akt sądowych). Dalej pełnomocnik napisała, że pismem z dnia 24 września 2014 r. wezwała do złożenia wyjaśnień, czy został dopełniony obowiązek przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jednakże pismo, doręczone do Urzędu Gminy w dniu 29 września 2014 r. pozostało bez odpowiedzi (k. 17-18). Pismem z dnia 14 stycznia Sąd przesłał Radzie Gminy odpis wniosku i wezwał do złożenia odpowiedzi, w terminie 30 dni pod rygorem skutków wynikających z art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Wezwanie doręczono do Urzędu Gminy w dniu 19 stycznia 2015 r. (k. 28). W zakreślonym terminie odpowiedź na wniosek nie została przesłana Sądowi. Wezwanie skierowano ponownie w dniu 11 marca 2015r. do Wójta Gminy Ostrów Wlkp.(k. 32). Zostało ono doręczone 20 marca 2015r. (k. 33). Pismem z dnia 10 kwietnia 2015rt. Wójt Gminy podał, że uchwała nr XIII/358/2014 z dnia 12 lutego 2014r. została uchylona w dniu 23 czerwca 2014r. uchwałą Nr XLVI/403/2014 i nigdy nie została wykonana. Podał również, że obie uchwały zostały przekazane do wydziału nadzoru Urzędu Wojewódzkiego, a wszystkie dokumenty zostały wysłane w styczniu 2015r. do WSA w Poznaniu celem ich rozpatrzenia po otrzymanej skardze. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wójta, uchylenie uchwały i brak powstania jakichkolwiek skutków uznał sprawę za zamkniętą.(k. 35) Pismem z dnia 11 maja 2015r. Wojewoda Wielkopolski podtrzymał wniosek o nałożenie grzywny. W uzasadnieniu podał, że Rada Gminy Ostrów Wlkp nie zastosowała się do obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę i przesłania jej sądowi wraz z aktami. Nawet, gdyby Rada podjęła uchwałę uwzględniającą skargę w całości i zmierzała we własnym zakresie wyeliminować sprzeczną z prawem uchwałę z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, nie zwalnia to Rady z obowiązku przekazania do Sądu złożonej za jej pośrednictwem skargi. Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała nr XIII/358/2014 z dnia 12 lutego 2014r. nie została skutecznie uchylona (wyeliminowana z obrotu). Warunkiem wejścia w życie uchwał rad gmin w przedmiocie nadania nazw ulicom (w tym drogom wewnętrznym), które stanowią akty prawa miejscowego, jest ich publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała z dnia 12 lutego 2014r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 26 maja 2014r. i weszła w życie 10 czerwca 2014r. Natomiast uchwała nr XLVI/403/2014 z dnia 23 czerwca 2014r., uchylająca zaskarżoną uchwałę, mimo, iż zawiera w § 3 prawidłowy zapis o jej wejściu w życie, to jednak do dnia sporządzenia pisma nie została opublikowana w tym Dzienniku, Rada Gminy nie przesłała bowiem tej uchwały w formie elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym, a tylko taka forma aktu może stanowić podstawę do jej ogłoszenia (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, Dz.U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Uchwała uchylająca z dnia 23 czerwca 2014r., na skutek braku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nie weszła w życie, zatem zaskarżona uchwała nr XIII/358/2014 Rady Gminy Ostrów Wlkp nadal funkcjonuje w obrocie i może być bez przeszkód wykonywana. Wojewoda dodał, że uchwała uchylająca z dnia 23 czerwca 2014r., została organowi nadzoru przedłożona dopiero 19 lutego 2015r., i to na skutek wystosowanego przez organ nadzoru wezwania z dnia 22 stycznia 2015r., a zgodnie z art. 90 ust. 1 zd.1 ustawy z 8 marca 1990r. miał na to 7 dni. Wójt Gminy Ostrów Wlkp nie przedkłada więc organowi nadzoru uchwał w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę. Wojewoda podał, że o podjęciu uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę organ nadzoru dowiedział się już po złożeniu przedmiotowej skargi. Pismem z 24.09.2014r., a więc już po podjęciu uchwały uchylającej Skarżący wezwał Radę Gminy Ostrów Wlkp do złożenia wyjaśnień, czy ta dopełniła obowiązku przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi, choć Rada mogła w tym momencie poinformować Wojewodę o podjęciu uchwały uchylającej i "uznaniu sprawy za zamkniętą". Z uwagi na uchybienia w działalności Rady Gminy Ostrów Wlkp, skutki tych uchybień, jak również lekceważący stosunek Rady prezentowany w niniejszej sprawie, wymierzenie grzywny Wojewoda uznał za zasadne. (k. 46 – 47). Pismem z dnia 19 czerwca 2015r. Wójt Gminy Ostrów Wlkp wniósł o zawieszenie postępowania do czasu opublikowania uchwały nr XLVI/403/2014 w sprawie uchylenia uchwały nr XIII/358/2014 z dnia 12 lutego 2014r. Zdaniem Wójta, skoro do terminu wnoszenia skarg w trybie art. 93 u.s.g. nie stosuje się p.p.s.a. to nie powinno się, z uwagi na fakt, iż jest to uregulowanie szczególne, stosować trybu wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Art. 93 u.s.g. nie przewiduje, by organ nadzoru wnosił skargę za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Takie rozumowanie, w ocenie Wójta, stanowi podstawę nieprzesłania skargi otrzymanej w dniu 29 maja 2014r. Do tej pory nie była wnoszona skarga na uchwałę Rady Gminy w tym trybie i z powodu braku doświadczenia przeoczony został fakt obowiązku przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wójt podał, że zaskarżona uchwała niezwłocznie została uchylona na sesji Rady w dniu 23 czerwca 2014r. i przesłana do organu nadzoru i publikacji. Swoim działaniem organ administracji zweryfikował własne czynności i uchylił wadliwy akt prawny bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności uchwały z prawem. Działanie organu zgodne było z art. 54 § 3 p.p.s.a. Nie ma przeszkód, by rada gminy uwzględniła skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę i stwierdziła jej nieważność (tak wyrok NSA z 18 listopada 2014r., II OSK 2377/14). Wójt podał, że występują problemy techniczne zarówno z przekazywaniem uchwał w formie elektronicznej jak i papierowej. Uchwała z 23 czerwca 2014r. została przekazana pismem z 26 czerwca 2014r. i do Urzędu Gminy Ostrów Wlkp dotarła zwrotka potwierdzająca ten odbiór. Na wezwanie organu nadzoru uchwały z dnia 23 czerwca 2014r. ponownie zostały przesłane w dniu 27 stycznia i 17 lutego 2015r. Zdaniem Wójta nie ma żadnych przeszkód, by uchwala z dnia 12 lutego 2014r. została opublikowana i weszła w życie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli jakieś dokumenty zostały utracone, zaginęły, z przyczyn technicznych nie zostały dostarczone, nie ma przeszkód, by ten stan naprawić i zakończyć sprawę bez angażowania sądu administracyjnego. Wadliwa uchwała nie rodzi żadnych skutków trudnych do odwrócenia mogących powodować odpowiedzialność odszkodowawczą. Prowadzenie postępowania sądowego w tym zakresie jest działaniem skrajnie formalnym i pozbawionym racjonalności. W ocenie Wójta w związku z uchyleniem wadliwej uchwały postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż jak stwierdził NSA w wyrokach "NSA nie może orzekać o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez ten sąd." Wadliwa uchwała nie wywołała skutku, gdyż nie została wykonana i nie może być w żaden sposób zastosowana ani aktualnie ani też w okresie przed uchyleniem. Zdaniem Wójta zasadny jest wniosek o zawieszenie postępowania do czasu opublikowania uchwały z 23 czerwca 2014r. i w konsekwencji umorzenie postępowania i nie karania grzywną – art. 56 p.p.s.a. (k. 59 – 61) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przekazania skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Obecnie jest to 3.650,06 zł x 10 (M.P. z 2014 r., poz.146). Wskazać należy, że grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Wniesienie skargi przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz.U. 2013.594) nie jest ograniczony żadnym terminem.. Żaden bowiem z przepisów, w tym art. 53 p.p.s.a nie nakłada na organ nadzoru obowiązku wniesienia skargi w trybie określonym w art. 93 u.s.g. w określonym terminie. Brak tych ograniczeń dotyczy organu nadzoru a nie organu gminy i bynajmniej nie oznacza, jak twierdzi Wójt Gminy Ostrów Wlkp, że nie miał on obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami do sądu. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (tak NSA w wyroku z 4 marca 2005r., OSK 1290/04). Zmiana bądź uchylenie zaskarżonej uchwały nie zwalnia organu gminy od wypełnienia obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była skarga na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wlkp z 12 lutego 2014r., a wniosek o wymierzenie grzywny za niewykonanie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Rozważania Wójta na temat wpływu uchylenia uchwały na rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na tą uchwałę nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tym bardziej, że uchybienie obowiązkowi z art. 54 § 2 p.p.s.a było bezsporne. Wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a został postanowieniem wydanym na rozprawie oddalony jako bezzasadny. Przepis ten dotyczy bowiem zakazu dwutorowości postępowania w zakresie wnoszonych skarg a nie wniosku o wymierzenia grzywny i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Opublikowanie uchwały z 23 czerwca 2014r. nie ma też wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie spełnienia przez organ gminy obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a. "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc, między innymi, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Dostrzec dodatkowo należy, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie grzywna może być wymierzana wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego, usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2013, nr 7-8, poz. 75). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdza, że milczenie organu nosi cechy umyślności. Wskazywany przez Wójta w piśmie z dnia 19 czerwca 2015r. brak doświadczenia w zakresie przekazywania skarg do sądu nie uzasadnia odstąpienia od wymierzenia grzywny, tym bardziej, że organ nadzoru wzywał organ gminy dodatkowo pismem z dnia 24 września 2014r. do wyjaśnienia spornej kwestii i nie uzyskał żadnej odpowiedzi a organy gminy nie tylko nie wywiązały się z obowiązku przekazania skargi do sądu ale również nie ustaliły prawidłowego toku postępowania. Wysokość wymierzonej grzywny (2000zł) mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest współmierna do stwierdzonego przez sąd uchybienia organu. Sąd zaznacza, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r., poz. 146) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 powołanej ustawy wynosi 36.500,60 zł. Sąd zaznacza, że do dnia wydania postanowienia nie został opublikowany stosowny komunikat dotyczący roku 2014. Jednocześnie wyjaśnić również należy przyczyny, dla których adresatem postanowienia Sądu wymierzającego grzywnę za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy Sąd uczynił Gminę Ostrów Wielkopolski, a nie Radę Gminy w Ostrowie Wielkopolskim. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (LEX nr 1225396), gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 powołanej ustawy, osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 omawianej ustawy stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 powołanej ustawy, osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84), to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie to gmina prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Skoro zatem podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina, a nie rada gminy, jest adresatem rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny za niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1155/13, LEX nr 1406755; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są również na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzył Gminie grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a.