I SA/Rz 157/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ WSA Tomasz Smoleń Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Miejskiego Ośrodka Uzależnień w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2012r. nr [...], 2) określa, że postanowienia wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], wystawionego wobec zobowiązanego M.P. Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że w dniu 29 sierpnia 2006 r. Miejski Ośrodek Zapobiegania Uzależnieniom (dalej skarżący) wystawił na M.P. tytuł wykonawczy nr [...] w związku z opłatą za pobyt w izbie wytrzeźwień w dniu 8 czerwca 2006 r. Przedmiotowy tytuł wykonawczy przekazany został Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w celu doręczenia jego odpisu zobowiązanemu i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z raportów poborcy skarbowego wystawionych w dniach 27 listopada 2006 r., 12 lipca 2007 r., 4 stycznia 2008 r., 28 sierpnia 2008 r., 23 marca 2009 r.,10 listopada 2009 r., 6 lipca 2010 r., 11 lipca 2011 r. wynikało, że z powodu nieobecności adresata, ani żadnej innej osoby pod wskazanym w tytule wykonawczym adresem nie można było doręczyć odpisu tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowił umorzyć postępowanie egzekucyjne, z uwagi na wygaśnięcie obowiązku wskutek przedawnienia, na podstawie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005, Nr 8, poz. 60 ze zm.). Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Miejski Ośrodek Zapobiegania Uzależnieniom, zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) będące wynikiem błędnej interpretacji art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu wskazał, iż przepisy Ordynacji podatkowej będą miały zastosowanie do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, których obowiązek zapłaty powstał po dniu 1 stycznia 2010 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. ) odsyłająca do tej regulacji. Natomiast w niniejszej sprawie okres przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania, bo w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r. brak było regulacji odsyłających do stosowania w zakresie przedawnienia przepisów Ordynacji podatkowej. Podał też, że organ nie wskazał, czy wobec dłużnika stosowano środki egzekucyjne, co mogłoby spowodować przerwanie biegu przedawnienia. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Dyrektor Izby Skarbowej, który wspomnianym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając zajęte stanowisko powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2174/10, w którym Sąd odnosząc się do przedawnienia należności za pobyt w izbie wytrzeźwień powstałych w 1995 roku, czyli za okres poprzedzający wejście w życie ustawy o finansach publicznych, wskazał, że w przedmiocie przedawnienia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień znajdą zastosowanie przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, uregulowane obecnie w Ordynacji podatkowej (a wcześniej w ustawie o zobowiązaniach podatkowych). Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Miejski Ośrodek Zapobiegania Uzależnieniom wniósł do tutejszego Sądu skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego i zarzucając obu postanowieniom błędne zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie Miejskiego Ośrodka Zapobiegania Uzależnieniom nie doszło do przedawnienia roszczenia. Jak wskazał, w chwili powstania obowiązku uregulowania opłaty nie było przepisów dotyczących przedawnienia. Nie regulowała ich ustawa wprowadzająca obowiązek zapłaty, ani samodzielnie ani poprzez odesłanie do innej ustawy, a charakter roszczenia przekreślał możliwość skorzystania z regulacji w tym zakresie przepisów prawa cywilnego. Jak podkreślił roszczenie z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień jest roszczeniem o charakterze publicznoprawnym. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień jest "swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ma charakter powszechny, bezzwrotny, a jej wysokość jest ustalana w sposób jednostronny", co wykluczało możliwość stosowania do niej terminów przedawnienia dotyczących zobowiązań cywilnoprawnych. Sytuacja ta uległa zmianie dopiero po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), której art. 67 zawiera odesłanie w przedmiocie dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, do przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Zatem do czasu wejścia w życie przepisów tej ustawy, roszczenia z tego tytułu nie podlegały przedawnieniu i nie można było na tej podstawie umorzyć postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w.w. ustawy). Dokonując powyższej kontroli sąd nie jest związany granicami skargi tj. zawartymi w niej zarzutami, wnioskami skargi ani też powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Działając natomiast w granicach sprawy stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia art. 135 p.p.s.a). Rozpoznając skargę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Spór, jaki w niniejszej sprawie powstał, dotyczył przedawnienia należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. O ile organ I instancji, jak również organ II instancji, stały na stanowisku, że roszczenie w niniejszej sprawie uległo przedawnieniu, o tyle w ocenie Miejskiego Ośrodka Zapobiegania Uzależnieniom do przedawnienia nie doszło. Problem, jaki wyłonił się na gruncie niniejszej sprawy wynika z braku regulacji dotyczących przedawnienia w przepisach, które statuują obowiązek opłaty. Mianowicie ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 1982 r. Nr 35 poz. 230 ze zm.) poza ustanowieniem obowiązku pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, nie wprowadziła regulacji dotyczących tej opłaty, w tym spornej w niniejszej sprawie kwestii przedawnienia. W zasadzie bezsporne jest, że w kwestii tej nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Wśród przedstawicieli doktryny jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w zupełności podziela, że roszczenie o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień nie ma charakteru cywilnoprawnego lecz administracyjnoprawny. Jego podstawą nie jest porozumienie zawarte pomiędzy równorzędnymi stronami stosunku prawnego. Izba wytrzeźwień działa z mocy przysługującej jej władzy zwierzchniej i posiada uprawnienia wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Stosunek pomiędzy tą placówką, a osobą fizyczną, następuje z wyłączeniem woli zobowiązanego i charakteryzuje się brakiem równorzędności podmiotów. Związane z tym stosunkiem opłaty, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów ustawy, ustalane są jednostronnie przez organ zarządzający izbą wytrzeźwień, na podstawie przepisów wykonawczych. Powyższe cechy są charakterystyczne dla stosunków publicznoprawnych i wynikających z nich zobowiązań publicznych. Wobec powyższego, opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień nie posiadają charakteru zobowiązaniowego, wynikającego z czynności cywilnoprawnej, lecz administracyjnoprawny, wynikający z decyzji o przymusowym umieszczeniu w izbie wytrzeźwień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt III SA/Łd 90/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011r., sygn. akt I SA/Bd 1072/10 – publikowane w CBOiS: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo tego, że opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter administracyjnoprawny, a obowiązek jej pobrania powstał w czasie obowiązywania Ordynacji podatkowej, to jednak przepisy tej ustawy nie znajdą do niej zastosowania. Stosownie do treści art.2 § 1 Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe; opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych; spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż wymienione w pkt 1, należących do właściwości organów podatkowych. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie należy do żadnej z kategorii należności, o których mowa w cyt. przepisie, bo nie jest ani podatkiem, ani opłatą skarbową czy lokalną, ani też żadną z należności, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Żaden organ podatkowy nie ustala, ani nie określa wysokości przedmiotowej opłaty. Wysokość opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień wynika wprost z przepisów ustawy, a Prezydent Miasta, w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Zapobiegania Uzależnieniom, nie wstępuje w charakterze organu podatkowego. W ocenie Sądu brak również podstaw do zaliczenia przedmiotowej opłaty do kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. W przepisie tym jest mowa o należnościach budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, gdy tymczasem opłata stanowi dochód własny gminy, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ). Stosownie do treści art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tworzenie izb wytrzeźwień należy do organów samorządu terytorialnego. Na mocy zaś art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty do gminnych zakładów budżetowych, stanowią dochód własny gminy. Również ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie zawiera żadnego odesłania do stosowania - w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień - przepisów Ordynacji podatkowej, a na podstawie art. 13² ust. 7 tej ustawy należałoby domniemywać, że gdyby ustawodawca chciał wprowadzić takie odesłanie, to zrobiłby to wprost, tak jak we wskazanym przepisie. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 1167/08 (publik. CBOiS: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że: "opłata związana z pobytem osoby fizycznej w izbie wytrzeźwień należy do wierzytelności administracyjnoprawnych, będących dochodem należnym jednostki samorządu terytorialnego, do którego nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 lutego 2011r., sygn. akt I SA/Bd 1072/10 wskazał, że: "organ prowadzący izbę wytrzeźwień nie mieści się w żadnej z kategorii organów podatkowych, o jakich mowa w art. 13 Ordynacji podatkowej, w związku z czym odesłanie do przepisów tej ustawy na podstawie art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej jest niemożliwe także ze względów podmiotowych, a w związku z tym, że należności związane z tym pobytem nie stanowią dochodu budżetu państwa, a jedynie dochód własny, niemożliwe jest odesłanie do art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej". W świetle powyższego stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009r. brak było podstaw do tego, by do przedawnienia przedmiotowej opłaty stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Sytuacja ta uległa zmianie dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.), która na podstawie art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 nakazywała, do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym dotyczące przedawnienia. Ustawa nie zawierała przepisów intertemporalnych, dlatego pojawił się problem, z jaką chwilą rozpoczął bieg termin przedawnienia należności powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 lutego 2009r., sygn. akt III SA/Łd 332/08 ( publik. CBOiS: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) stwierdził, że: "w sytuacji, gdy ustawa (...) nie zawiera przepisów przejściowych, to kwestia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia powinna być tak interpretowana, aby nowa regulacja prawna obciążała proporcjonalnie wszystkich adresatów nowych przepisów. Obowiązki związane ze zmianą prawa winny obciążać w miarę równo wszystkie strony (a więc wierzyciela i dłużnika).(...) Wierzyciel został niejako "zaskoczony" wprowadzeniem niekorzystnego dla niego rozwiązania prawnego. (...). Skoro wprowadzono niekorzystne dla niego uregulowanie prawne, to powinien mieć czas, aby wyegzekwować należności nieuiszczone przez dłużnika przed tym dniem." Wprawdzie powyższy wyrok zapadł na tle ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz. 1486), ale dotyczy analogicznej sytuacji wejścia w życie przepisów o przedawnieniu obowiązku uiszczenia należności (tutaj - z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego), już po powstaniu tych należności. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowane stanowisko. W świetle powyższego należy przyjąć, że wobec braku w 2006r. - czyli w dacie powstania w niniejszej sprawie należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień - regulacji prawnych w kwestii przedawnienia obowiązku uiszczenia należności, bieg terminu przedawnienia w stosunku do niej rozpoczął się z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, nakazującej do takich należności stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu. Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010r. Wobec powyższego słusznie skarżący wskazuje, że obowiązek uiszczenia przedmiotowej należności z tytułu pobytu w 2006r. w izbie wytrzeźwień ulegnie przedawnieniu na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, ale dopiero z dniem 31 grudnia 2014r., tj. z upływem 5 lat od dnia wejścia w życie w/w ustawy o finansach publicznych (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 lutego 2011r. sygn. akt I SA/Bd 1072/12, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 grudnia 2010r. sygn. akt III SA/Łd 615/10, publik. CBOiS: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012r. sygn. akt II FSK 2174/10, odnosi się do innego stanu faktycznego i prawnego, dotyczy bowiem należności powstałej w 1995r., czyli pod rządami ustawy o zobowiązaniach podatkowych, która obowiązywała do czasu wejścia w życie Ordynacji podatkowej, tj. do 1 stycznia 1998r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie do uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub gminy świadczenia pieniężnego, zwanego dalej "podatkiem". Na podstawie § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1989r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych ( Dz.U. Nr 6, poz. 40), przepisy tej ustawy znajdowały zastosowanie także do opłat administracyjnych pobieranych przez ograny administracji państwowej na podstawie odrębnych przepisów. Zatem należało przyjąć, że przepisy te miały również zastosowanie do opłat pobieranych za pobyt w izbie wytrzeźwień, w związku z czym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, zobowiązania z tego tytułu przedawniały się z upływem 5 lat - licząc od końca roku, w którym upłynął termin płatności podatku. Stąd też w stanie prawnym obowiązującym do czasu wejścia w życie Ordynacji podatkowej, sądy administracyjne wyrażały pogląd, że uregulowania wynikające z ustawy o zobowiązaniach podatkowych pozwalały na stosowanie 5 - letniego terminu przedawnienia w stosunku do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Okoliczności rozpoznawanej sprawy są jednak odmienne, a stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, jak to wyżej wykazano, narusza przepisy art.60 ust.7 w zw. z art.67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz w zw. z art.70 § 1 Ordynacji podatkowej. Wobec powyższego, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a także korzystając z rozszerzonego zakresu kontroli wynikającego z art.135 p.p.s.a. uchylił postanowienie organu I instancji. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. Sąd nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania, wobec braku w tym zakresie wniosku strony skarżącej, pomimo pouczenia o treści art.210 § 1 p.p.s.a.