I SA/Rz 223/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. spraw ze skarg S.M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. – nr [...], – nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 i 2017 rok oddala skargi. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w Rzeszowie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 1. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.; skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Rz 223/20, 2. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.; skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Rz 224/20. Utrzymano nimi w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: 1. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], 2. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydane po wznowieniu postępowań zakończonych decyzjami: 1. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r., 2. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. Powyższe skargi Sąd połączył na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ sprawy te pozostawały ze sobą w związku z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia i okoliczności faktyczne, które legły u podstaw ich wydania. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że ww. decyzjami z dnia [...] marca 2017 r. i dnia [...] kwietnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie i płatność redystrybucyjną (dalej: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), jako uczestnikowi systemu dla małych gospodarstw. Postanowieniami z dnia [...] lipca 2019 r. wznowił postępowania zakończone ww. decyzjami. Podstawą wznowienia postępowań były wyniki przeprowadzonej względem działek zadeklarowanych do płatności w 2018 r. kontroli przeprowadzonej w dniach 7-11 marca 2019 r., podczas której stwierdzono nieprawidłowości w postaci zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Na działkach stwierdzono zeschniętą wysoką trawę i chwasty wieloletnie w dużym zwarciu (m. in. nawłoć, co w ocenie organu świadczy o zaniedbaniach pielęgnacyjnych co najmniej 3 letnich), gęste zakrzaczenia i zadrzewienia (brzoza, olsza, wierzba, osika, jeżyna, jako elementy postępującej sukcesji). Nie stwierdzono natomiast śladów wypasu czy pozostałości skoszonej biomasy w warstwie przyziemnej. Nieprawidłowości dotyczyły działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] położonych w M., działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M., działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P., działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w Z.. Nieprawidłowościom przypisano kod "DR18", który oznacza, że "na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej". Strona do doręczonego jej protokołu z kontroli nie wniosła uwag i zastrzeżeń. W świetle powyższego Kierownik Biura Powiatowego: 1) decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i orzekając co do istoty odmówił stronie przyznania rzeczonych płatności na 2016 r., nakładając sankcje w kwocie 2.134,67 zł i 789,29 zł, które potrącane będą z płatności realizowanych przez Agencję na następnych 3 latach, 2) decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i orzekając co do istoty odmówił stronie przyznania rzeczonych płatności na 2017 r., nakładając sankcje w kwocie 2.095,44 zł i 803,67 zł, które potrącane będą z płatności realizowanych przez Agencję na następnych 3 latach. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że powierzchnia zadeklarowana do płatności w 2016 r. wynosiła 4,62 ha, ale po kontroli zatwierdzono do płatności tylko 0,30 ha. Wykluczenie dotyczyło powierzchni 4,32 ha. W sprawie płatności za rok 2017 r. do płatności zgłoszono pow. 4,54 ha, a wykluczono z dopłat pow. 4,24 ha; powierzchnia kwalifikująca się także wyniosła 0,30 ha. W odwołaniach od powyższych decyzji skarżący zarzucił, że podczas wypełniania doszło do błędów, które nie wynikały ani z jego winy ani z winy Agencji. Uznał, że skoro zapłacił za wypełnienie wniosku, to powinno być to zrobione jak należy. Nie był obecny podczas kontroli, podczas której chciał złożyć wyjaśnienia. Dlatego wniósł o ich ponowienie i powiadomienie go o nowym terminie na piśmie z odpowiednim wyprzedzeniem. Zwrócił ponadto uwagę, że o zwrocie pobranych należności został powiadomiony z uchybieniem terminu. Opisanymi na wstępie decyzjami Dyrektor Oddziału Regionalnego utrzymał decyzje organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowań. Stwierdzono podczas kontroli okoliczności nie były organowi znane podczas wydawania decyzji w przedmiocie płatności. Na zadeklarowanych działkach stwierdzono bowiem kilkuletnie chwasty, zwały niezebranej od kilku lat trawy, zadrzewienia, liczne mrowiska i torfowiska świadczące że działki te od co najmniej trzech lat nie były użytkowane rolniczo. Okoliczności te świadczyły, że przedmiotowe działki nie mogły być przedmiotem użytkowania rolniczego w 2016 i 2017 r. Przedeklarowanie powierzchni działek uzasadniało nałożenie sankcji. W odwołaniu storna nie przedstawiła żadnych argumentów, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcia. O samej kontroli poinformowano skarżącego dnia 6 marca 2019 r., przez co miał możliwość wzięcia w niej udziału, z czego nie skorzystał. Nie wniósł także uwag do protokołu kontroli. Zgromadzony materiał dowodzi natomiast, że na zadeklarowanych gruntach nie jest prowadzona działalność rolnicza. Były to grunty zaniedbane poprzez brak wykonywania jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. Ponadto na działce E stwierdzono, że na powierzchni 0,08 ha prowadzona jest inwestycja budowlana, a pozostała powierzchnia rolna 0,09 ha była mniejsza od minimalnego kwalifikowanego obszaru wynoszącego 0,10 ha. Stwierdzony stan roślinności wskazywał, że na działkach wykluczonych z płatności od kilku lat nie przeprowadzono żadnego zabiegu mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności. W skargach na decyzje organu odwoławczego podniesiono tylko, że ww. działki były utrzymywane na bieżąco. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczyć też należy, że co do zasady Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania tej decyzji. Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skargi nie są zasadne, gdyż akty te odpowiadają prawu. W szczególności wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz przekonywująco uzasadniono stanowisko organu. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie podstawę wznowienia postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tą nową okolicznością były ustalenia poczynione podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 7-11 marca 2019 r., podczas której stwierdzono nieprawidłowości w postaci zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Na działkach zadeklarowanych do płatności przez skarżącego stwierdzono zeschniętą wysoką trawę i chwasty wieloletnie w dużym zwarciu, gęste zakrzaczenia i zadrzewienia (brzoza, olsza, wierzba, osika, jeżyna, jako elementy postępującej sukcesji). Nie stwierdzono natomiast śladów wypasu czy pozostałości skoszonej biomasy w warstwie przyziemnej. Nieprawidłowości dotyczyły działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] położonych w M., działki ewidencyjnej nr [...] położonej w M., działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P., działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w Z.. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniające wznowienie postępowania. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wystarczą przy tym nowe okoliczności faktyczne. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że wznowienie postępowania powinno następować z uwagi na wyjście na jaw nie tylko nowych dowodów, lecz także nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, o ile tylko dowody te dotyczą faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie podejmowania decyzji. W wyroku z 20 marca 2019 r., II OSK 1112/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wznowienie postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody zostaną ujawnione po wydaniu decyzji, lecz równocześnie zostaną ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których nie wiedział organ w chwili wydawania decyzji. Przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów. Nie są zatem istotne przyczyny tej niewiedzy. W orzecznictwie podkreśla się, że przez "nową istotną dla sprawy okoliczność" należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1631/16). W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały jako przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej okoliczności faktyczne, polegające na ustaleniu, że działki zgłoszone przez skarżącego w 2016 r. i 2017 r. do płatności nie były użytkowane rolniczo. Te okoliczności, istniejące już w momencie występowania o przedmiotowe płatności, można uznać za spełniające przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. gdyż są to nowe, istotne dla rozstrzygnięcia o przyznaniu pomocy okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznych z dnia [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2018 r., a nie były znane organowi I instancji. Natomiast stanowisko skarżącego, że działki były użytkowane rolniczo nie znajduje żadnego poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wręcz przeciwnie materiał dowodowy zgromadzony podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu całkowicie temu przeczy. Skarżący poza swoimi twierdzeniami nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałyby na zasadność jego stanowiska. Także przedłożone przez niego dokumenty na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. nie mają wpływu na taką ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] dotyczy bowiem odmowy przyznania płatności na 2018 i jest wynikiem kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 7 do 11 marca 2019 r., której ustalenia były właśnie podstawą do wznowienia postepowań za 2016 r. i 2017 r. Z kolei decyzja z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] dotycząca płatności za 2019 r. nie ma żadnego wpływu na ocenę odmowy przyznania płatności za lata wcześniejsze. Co więcej organy w sprawach takich jak przedmiotowa, nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie winny rozpatrzeć, przedłożony przez rolnika wniosek i wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich spełnia warunki do ich otrzymania. W tych postępowaniach ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie (vide: wyroki NSA z dnia: 17 września 2015 r., II GSK 1729/14; 29 maja 2014 r., II GSK 420/13; 29 stycznia 2015 r., II GSK 2078/13; 4 marca 2015 r., II GSK 98/14, wszystkie publ. cbosa). Należy podkreślić, na co słusznie zwraca uwagę także organ odwoławczy, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności podmiotu kontrolowanego także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Jak wynika z raportu z kontroli na miejscu S. M. o planowanej kontroli został poinformowany telefonicznie w dniu 6 marca 2019 r., miał zatem możliwość udziału w kontroli, natomiast z tej możliwości nie skorzystał. Do samego zaś raportu z kontroli na miejscu zastrzeżeń nie wnosił. Z przedstawionych powodów brak było podstaw do uwzględnienia skarg. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.