I SA/Rz 732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Piotr Popek WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia J. S. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...].03.2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec Zobowiązanego - J. S. na podstawie własnego tytułu wykonawczego nr [...], tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Wojewodę, tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wystawionych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W piśmie z dnia 28.12.2015r. Zobowiązany zwrócił się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 599 ze zm.), dalej p.e.a. Powołując się na czynność egzekucyjną polegającą na próbie zajęcia rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku Spółdzielczym w R., na podstawie zawiadomienia o zajęciu z dnia 21.12.2015r. nr: [...], Zobowiązany podniósł, że czynności egzekucyjne zostały wobec niego podjęte bezpodstawnie i przedwcześnie. Zarzucił, że decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] została zaskarżona do Dyrektora Izby Skarbowej. Natomiast decyzja Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...].06.2015r. nr [...] w sprawie odpowiedzialności Zobowiązanego za zaległości podatkowe "A" Sp. z o.o. - została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i złożony został jednocześnie wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem Zobowiązanego decyzja o jego odpowiedzialności za zaległości podatkowe "A" Sp. z o.o. jest nie ostateczna i nie podlega wykonaniu, przez co prowadzona egzekucja jest przedwczesna. Zobowiązany podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, na podstawie której wystawiono wobec niego tytuły wykonawcze. Postanowieniem z dnia [...].03.2016r. nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Zobowiązanego z dnia 28.12.2015r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzone jest z urzędu, a ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany wniósł do Ministra Finansów zażalenie na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Zarzucił błędną wykładnię art. 23 § 6 p.e.a. oraz brak przeprowadzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej czynności kontrolnych w organie egzekucyjnym, przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zobowiązany powołał się w swej argumentacji na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.04.2009r., II FSK 1925/07 i z dnia 22.04.2010r., II FSK 472/10. Przedmiotowe zażalenie zostało przekazane przez Ministra Finansów Dyrektorowi Izby Skarbowej do rozpoznania zgodnie z właściwością. Dyrektor Izby Skarbowej w opisanym na wstępie postanowieniu z dnia [...] lipca 2016r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Nie jest możliwe wszczęcie postępowania z wniosku Zobowiązanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, ponieważ zgodnie z art. 23 § 6 p.e.a., postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzone jest z urzędu przez organ nadzorujący organ egzekucyjny. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Organ odwoławczy stwierdził również, że bezpodstawny jest zarzut Strony co do niepodjęcia żadnych czynności kontrolnych w organie egzekucyjnym, w wyniku których należałoby wstrzymać prowadzone postępowanie egzekucyjne. Dyrektor Izby Skarbowej wydając postanowienie z dnia [...].03.2016r., jak również postanowienie rozpoznawane w II instancji, dysponował aktami postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Zobowiązanego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Z tych akt nie wynikało, by organ egzekucyjny prowadził wobec Zobowiązanego postępowanie egzekucyjne niezgodnie z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego, powołane przez Zobowiązanego okoliczności, a także załączone do przedmiotowego wniosku wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie dawały podstaw do przeprowadzenia postępowania kontrolnego w organie egzekucyjnym. Zarzuty zawarte we wniosku o wstrzymanie sprowadzały się do kwestionowania wymagalności obowiązku, a zgodnie z art. 29 § 1 p.e.a., organ egzekucyjny nie może badać wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wierzyciele, którzy wystawili tytuły wykonawcze, przekazane Naczelnikowi Urzędu Skarbowego do realizacji, nie przekazali informacji o braku wymagalności obowiązków z tytułów tych wynikających. Organ egzekucyjny prawidłowo zatem podjął czynności egzekucyjne wobec Zobowiązanego. J. S. wniósł skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 23 § 6 p.e.a., przez jego błędną wykładnię, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, - art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 613 ze zm., dalej: o.p.), przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Skarżący podniósł, że z literalnego brzmienia art. 23 § 6 p.e.a. wynika, że postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego może być prowadzone wyłącznie z urzędu, jednak nie oznacza to, że dłużnik nie ma żadnego wpływu na możliwość jego wszczęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.04.2010r., II FSK 472/10 wskazał, że choć art. 23 § 6 p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji, to jednak jego wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru powinien zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli wstrzymanie tychże czynności lub postępowania. Zdaniem Skarżącego przedstawione we wniosku o wstrzymanie egzekucji okoliczności powinny wzbudzić uzasadnione wątpliwości organu nadzoru, skutkujące przeprowadzeniem czynności kontrolnych. Sam fakt posiadania akt postępowania egzekucyjnego, bez pogłębionej analizy, zwłaszcza wobec wskazania, że czynności egzekucyjne zostały wobec Skarżącego podjęte bezpodstawnie i przedwcześnie, nie może przesądzać o spełnieniu przez organ nadzoru obowiązku wyjaśnienia pojawiających się wątpliwości w drodze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Skarżący podniósł, że wyżej wskazane przesłanki naruszenia art. 23 § 6 p.e.a. powodują, że sposób prowadzenia postępowania należy uznać za niezgodny z wyrażoną w art. 121 o.p. zasadą zaufania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Rozpoznanie niniejszej sprawy sprowadzało się do rozważenia, czy Dyrektor Izby Skarbowej miał podstawy by uznać, że nie można wszcząć postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Skarżący swe żądanie oparł na treści art. 23 § 6 p.e.a., który stanowi, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Przepis art. 23 § 6 p.e.a. został umieszczony wśród przepisów normujących zasady prowadzenia nadzoru nad egzekucją administracyjną. Przewidziana w art. 23 § 6 p.e.a. możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest więc elementem nadzoru prowadzonego przez organy wyższego stopnia. Prowadzenie nadzoru pozostaje w dyspozycji takich organów. Art. 23 § 6 p.e.a. wprost stanowi, że o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego decyduje organ z urzędu. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że art. 23 § 6 p.e.a. nie przewiduje możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika. Przepis ten nie daje więc żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji. Zarówno czas, jak i samo skorzystanie z uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, należą do sfery uznania organu sprawującego nadzór (tak wyrok WSA w Warszawie z 27.09.2007r., III SA/Wa 3584/06, orzeczenia dostępne na stronie htp://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek zobowiązanego w przedmiocie wstrzymania może stanowić jedynie podstawę do podjęcia przez organ czynności nadzorczych z urzędu. Kwestia podjęcia ewentualnych czynności należy jednak do sfery uznania organu. W związku z tym organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych: może on, ale nie musi wstrzymać wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych. Ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie w art. 23 § 6 p.e.a., że organ może wstrzymać czynności egzekucyjne w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Należy przy tym wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.04.2010r., II FSK 472/10, na który powoływał się również Skarżący wskazano, że z istoty przepisu art. 23 § 6 p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej nie stwierdził podstaw do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, wskazując w zaskarżonym postanowieniu, że z analizy akt sprawy nie wynika, aby postępowanie egzekucyjne wobec Zobowiązanego było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa. Taka ocena, jak już powyżej wskazano pozostaje w kwestii uznania organu uprawnionego do prowadzenia nadzoru a art. 23 § 6 p.e.a., jak również żaden inny przepis zawarty w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje Zobowiązanemu instrumentów do weryfikacji przyjętej w tym zakresie oceny organu nadzoru. Mając na względzie powyższe należało stwierdzić, że Dyrektor Izby Skarbowej zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten podlegał zastosowaniu w sprawie z wniosku Skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 18 p.e.a., zgodnie z którym jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do przypadków braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaliczyć sytuację, która zaistniała w niniejszej sprawie. W przypadku, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie postępowania jedynie z urzędu, postępowanie nie może zostać zainicjowane na skutek wniosku strony. Strona może dostarczyć informacji, które mogą stanowić podstawę do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Nie zmienia to jednak faktu, że inicjatywa wszczęcia postępowania, o którym przepis prawa wprost stanowi, że jest wszczynane urzędu, leży po stronie organu. W toku postępowania egzekucyjnego Zobowiązany dysponuje określonymi uprawnieniami w celu obrony swoich interesów i praw. Są to skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. W katalogu tych środków nie ma natomiast prawa do żądania wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Niejako na marginesie należy również wskazać, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego powoduje jedynie przesunięcie w czasie obowiązku zapłaty należnego zobowiązania, co zwiększa kwotę zadłużenia przez wzrost odsetek za zwłokę (tak wyrok WSA w Warszawie z 14.07.2011r., V SA/Wa 712/11). Mając na względzie powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.).