I SA/Rz 96/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. spraw ze skarg M.W. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r., – nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015 – nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oddala skargi. Przedmiotem skarg M.W. (dalej: Skarżący) są decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor POR ARiMR / organ II instancji) z dnia {...} grudnia 2019 r. nr; {...}, o umorzeniu postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015, 2) {...}, o umorzeniu postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Kierownik Biura ARiMR wydał decyzje z dnia: 1) {...} czerwca 2016 r. nr{...}, w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2015 r. 2) {...} czerwca 2016 r. nr{...}, w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Pełnomocnik M.W. złożył odwołania od ww. decyzji i jednocześnie wniósł o zwieszenie postępowań ze względu na toczące się postępowanie w sprawie o ochronę posiadania, zawisłej przed Sądem Rejonowym w [.] I Wydział Cywilny, z powództwa M.W. przeciwko W.W. - syndykowi masy upadłości "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, pod sygn. akt I C 1354/14. Dyrektor POR ARiMR postanowieniami z dnia {..} września 2016 r. nr; 1) {...} zawiesił postępowanie odwoławcze, wszczęte przez pełnomocnika odwołaniem od decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia {...} czerwca 2016 r., w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2015 r. 2) {...} zawiesił postępowanie odwoławcze, wszczęte przez pełnomocnika odwołaniem od decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia {...} czerwca 2016 r., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Postanowienia te zostały doręczone w dniu 14 września 2016 r.; nie wniesiono zażaleń. Dyrektor PO ARiMR decyzjami z dnia {...} grudnia 2019 r. umorzył postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia {...} czerwca 2016 r., w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015 oraz z dnia {...} czerwca 2016 r., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.), jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Podkreślono, że w postanowieniach z dnia 13 września 2016 r. pouczono stronę o skutkach niepodjęcia zawieszonych postępowań w terminie trzech lat od daty ich zawieszenia. Organ II instancji wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a. brak złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trzyletnim terminie od dnia jego zawieszenia nakłada na organ obowiązek uznania za wycofane żądanie wszczęcia postępowania odwoławczego. Stwierdził, że wnioskami wszczynającymi postępowania odwoławcze są odwołania od decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia {...} czerwca 2016 r. i {...}czerwca 2016 r. Mając na uwadze przyjętą w orzecznictwie interpretację art. 98 § 2 K.p.a. organ II instancji przyjął, że strona dokonała skutecznego wycofania odwołań, co czyni postępowania odwoławcze bezprzedmiotowymi, a co za tym idzie organ zobligowany jest do umorzenia postępowań odwoławczych na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Mimo, że formalnie brak jest wniosku strony o wycofanie odwołań, to zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a. należy uznać wniosek wszczynający postępowanie za skutecznie wycofany. M.W. reprezentowany przez radcę prawnego skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi na opisane na wstępie decyzje Dyrektora PO ARiMR z dnia {...} grudnia 2019 r., wnosząc o ich uchylenie i stwierdzenie, że nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowań, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 3a w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do umorzenia zawieszonych postępowań, pomimo ich zawieszenia z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; b) art. 97 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy ustąpiła przyczyna uzasadniająca obligatoryjne zawieszenie postępowań, które w konsekwencji doprowadziło do ich niezasadnego umorzenia. W razie nieuwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonych decyzji, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że podstawę wniosku o zawieszenie postępowań stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż rozpatrzenie spraw i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia opisanej powyżej sprawy, zawisłej przed sądem cywilnym. Nie ma przy tym znaczenia, że organ zawieszając postępowania wskazał art. 98 § 1 K.p.a., gdyż podstawę zawieszenia stanowiła samoistna przesłanka istnienia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zwrócono uwagę, że organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowań w oparciu o art. 98 § 1 K.p.a., bez wyraźnego wniosku Skarżącego. To treść postanowień o zawieszeniu postępowań wskazuje na to, że są one oparte o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkiem nie mającym zastosowania w przedmiotowych sprawach). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wykazało, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 98 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Stosownie do art. 98 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Oznacza to, że jeżeli strona nie złoży wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia, organ jest zobligowany do uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor PO ARiMR postanowieniami z dnia {...} września 2016 r. zawiesił na wniosek Skarżącego postępowania odwoławcze: 1) od decyzji Kierownika Biura o ARiMR z dnia {...} czerwca 2016 r., w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2015 r. oraz 2) od decyzji Kierownika Biura o ARiMR z dnia {...} czerwca 2016 r., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Postanowienia te zostały doręczone pełnomocnikowi Skarżącego 14 września 2016 r. Okolicznością niesporną jest fakt, że Skarżący nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie przedmiotowych postępowań w okresie trzech lat od dnia ich zawieszenia. Podkreślić przy tym należy, że z treści postanowień z dnia 13 września 2016 r. wynika, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 K.p.a. i o skutkach uchybienia przez stronę złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonych postępowań. Istotne jest zatem, że organ przed upływem terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowań informował Skarżącego o treści art. 98 § 2 K.p.a. Oznacza to, że Skarżący miał świadomość skutków prawnych płynących z powyższej regulacji. Niesporny jest także w sprawach fakt, że dnia 13 września 2019 r. upłynął trzyletni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie i do tego dnia Skarżący nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonych postępowań. Stanowisko Sądu odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie, że upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a. bez zainicjowania przez stronę kontynuacji postępowania w tym okresie, prowadzi do umorzenia postępowania. Takie bierne zachowanie strony traktowane jest jako skuteczne wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2019 r. sygn. I OSK 2743/17). Wyjaśnienia wymaga, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się o to, do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonych postępowań. W związku z powyższym organ II instancji zaskarżonymi decyzjami z dnia 10 grudnia 2019 r. prawidłowo umorzył postępowania odwoławcze w przedmiotowych sprawach. Podkreślenia wymaga, że art. 98 § 2 K.p.a. przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy brak jest co prawda takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 K.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Sąd zdaje sobie sprawę z rozbieżności w doktrynie dotyczących sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania, jeżeli bezskutecznie upłynął trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie, przychyla się do poglądu, że konieczne i właściwe jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego przez organ. W ocenie Sądu każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa, także w przypadku cofnięcia wniosku przez stronę, a rozpatrywany przepis art. 98 § 2 K.p.a. nie zawiera szczególnej regulacji w tym zakresie, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 K.p.a. formy zakończenia postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji. Nie powinno budzić wątpliwości, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Jedną z tych sytuacji jest skuteczne cofnięcie odwołania (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r. sygn. II OSK 2968/17 oraz z 24 września 2014 r. sygn. I OSK 1317/13). Podsumowując, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy Skarżący wniósł o zawieszenie postępowań odwoławczych z uwagi na toczące się postępowanie o ochronę posiadania, a postępowania odwoławcze zostały zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg zawieszonych postępowań. Stosownie do treści art. 98 § 2 K.p.a., brak wniosku o podjęcie zawieszonych postępowań odwoławczych w okresie trzech lat od dnia ich zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania, że strona skutecznie wycofała odwołania w przedmiotowych sprawach. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponieważ w przedmiotowych sprawach strona nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonych postępowań odwoławczych w okresie trzech lat od dnia ich zawieszenia, dlatego organ odwoławczy zastosował fikcję prawną wynikającą z art. 98 § 2 K.p.a., polegającą na uznaniu, że strona skutecznie wycofała odwołania w przedmiotowych sprawach. Zarzuty podniesione przez pełnomocnika Skarżącego w skardze dotyczące niewłaściwego zastosowania przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego dotyczących umorzenia postępowań w przedmiocie odwołań, nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Należy zaakcentować, że w okolicznościach niniejszych spraw miało miejsce zawieszenie postępowań z uwagi na zgodny wniosek stron na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. i okoliczność ta nie może być dowolnie pomijana. Co więcej przepisy art. 98 § 2 i 99 K.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia i w samo zawieszenie (wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2078/19). W tej sytuacji Dyrektor PO ARiMR zarówno w okresie zawieszenia postępowań odwoławczych, jak i po upływie trzyletniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania spraw i wydania decyzji co do istoty, tj. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2015 r. oraz w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Wbrew oczekiwaniom pełnomocnika Skarżącego nie można przyjąć, że w okolicznościach przedmiotowych spraw Dyrektorowi PO ARiMR powinien podjąć z urzędu zawieszone postępowania stosownie do art. 97 § 2 K.p.a., z uwagi na artykułowaną w skardze okoliczność ustąpienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowań z urzędu. Sąd podkreśla, że – wobec przytoczonych wyżej kompetencji ustawowych do kontroli działalności administracji publicznej – wymaga jeszcze zwrócić uwagę, że swoją kontrolą obejmuje sprawę (w znaczeniu materialnym) będącą przedmiotem zaskarżenia (formalnie zaskarżony jest akt rozstrzygający sprawę merytorycznie lub kończący postępowanie [tak jak w przedmiotowych sprawach]). Nie budzi wątpliwości – że sprawy objęte kontrolą dotyczą przyznania płatności na 2015 r. Sąd uwagę tę podaje wobec podnoszenia w skargach, że w analogicznych sprawach (w rozumieniu stanów: faktycznych i prawnych), a dotyczących 2016 i 2017 r. procedowanie organu było odmienne (dołączono odpisy aktów podjętych w tych sprawach). Ponownie należy podkreślić, że Sąd ograniczył się do spraw objętych skargami i – po przeprowadzeniu stosownej kontroli – nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skarg. Rozważył, czy ten odmienny sposób procedowania nie narusza zasad podstawowych prowadzenia postępowań, ale wobec wyraźnego (również graficznie) pouczenia o treści art. 98 § 2 K.p.a. w postanowieniach o zawieszeniu postępowań odwoławczych, a także okoliczności, że Skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego oraz że w przedmiotowych sprawach nie naruszono przepisów, które zastosowano – uznał, że te zarzuty są również bezskuteczne. Organ II instancji, mając na uwadze skutki prawne wynikające z art. 98 § 2 K.p.a., tj. upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowań i brak złożenia przez stronę w tym okresie wniosku o podjęcie zawieszonych postępowań – prawidłowo uznał, że doszło do skutecznego cofnięcia odwołań, co powoduje wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., z uwagi na bezprzedmiotowość postępowań odwoławczych. Zdaniem Sądu, w takim przypadku właściwą formą zakończenia postępowań było wydanie decyzji o umorzeniu postępowań odwoławczych z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 98 § 2 K.p.a., co też organ odwoławczy uczynił. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargi.