II SA/Rz 104/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 104/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania S. J., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekającą o wymeldowaniu wyżej wymienionego z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego pod adresem [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm. – powoływanej dalej jako "ustawa"). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że na wniosek G. G. Burmistrz Miasta i Gminy [...] przeprowadził postępowanie w sprawie wymeldowania S. J. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego pod adresem [...]. W jego toku organ ustalił, że właścicielem nieruchomości na której posadowiony jest budynek przy ul. J. jest Gmina [...]. W budynku tym istnieje wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele wyodrębnionych lokali. Administratorem budynku jest A. Spółka z o.o. w N. Lokal nr [...] nie jest wyodrębniony, nie stanowi nieruchomości lokalowej. Lokal ten jest lokalem komunalnym, którego właścicielem jest Gmina [...]. Na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1981 r. powyższy lokal został przydzielony S. J. a uprawnionymi do jego zajęcia byli również żona G. G. i syn A. J. W dniu 5 marca 1981 r. pomiędzy S. J. a Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej zawarta została umowa najmu tego lokalu, która z dniem 31 stycznia 2010 r. została wypowiedziana, w związku z zaległościami czynszowymi. Stosunek najmu został również wypowiedziany A. J. Nie został natomiast wypowiedziany G. G. Organ ustalił również, że w dniu 15 września 2002 r. S. J. przeniósł się do zakupionego domu w miejscowości S. ul. [...], gmina [...] (województwo [...]). Zamieszkał tam wraz z żoną i dziećmi. Opuszczając mieszkanie w N. nie dopełnił obowiązku meldunkowego tj. nie wymeldował się. Z ustalonego stanu faktycznego, w tym z przeprowadzonych oględzin i wyjaśnień wynika, że S. J. do lokalu w N. początkowo przyjeżdżał regularnie później zaś sporadycznie a od ponad 10 lat mieszka w S., gdzie korzysta z usług różnych instytucji, mających swoje siedziby w N. (ośrodek zdrowia, banki, instytucje pomocy społecznej), dokonywał rozliczeń podatkowych w Urzędzie Skarbowym w P., posiada zezwolenie na posiadanie broni myśliwskiej wskazujące miejsce jej przechowywania – S. ul. [...]. Nadto S. J. zatrudniony był w firmie [...] z siedzibą w N. Przeprowadzone w dniu 8 sierpnia 2012 r. oględziny lokalu w N. nie potwierdziły faktu stałego zamieszkiwania wyżej wymienionego w tym lokalu. Niewielka ilość rzeczy osobistych, brak przedmiotów codziennego użytku potwierdzają jedynie czasowy charakter pobytu w spornym lokalu. Na powyższe wskazują także przeprowadzone o różnych porach dnia kontrole Straży Miejskiej, w okresie od 3 września 2012 r. do 20 września 2012 r. Obecnie w lokalu tym mieszka A. J, który jest tam zameldowany. S. J. pozostaje z synem w konflikcie. Decyzję o powrocie do mieszkania w N. S. J. podjął dopiero w lipcu 2012 r. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., Nr [....] orzekł o wymeldowaniu S. J. z pobytu stałego w N. przy ul. J. W uzasadnieniu wskazał na art. 15 ust. 2 ustawy i podał, że w przedmiotowej sprawie ustalony stan faktyczny sprawy potwierdza istnienie przesłanek uzasadniających wymeldowanie S. J. z pobytu stałego. Nastąpiło bowiem dobrowolne opuszczenie lokalu mieszkalnego oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się oraz trwałe niezamieszkiwanie w lokalu. Od tej decyzji odwołanie złożył S. J. wnosząc o jej uchylenie. Podał, że wniosek o wymeldowanie został złożony przez jego żonę w złej wierze. Nigdy nie zgodził się na wymeldowanie z lokalu w N., planuje powrót do tego lokalu (rosnące zadłużenie związane z brakiem spłaty kredytu hipotecznego na zakup budynku mieszkalnego w S., konflikt z żoną). Podał, że ponownie planuje wrócić do N., z tym miastem wiąże swoje plany na przyszłość. Podał, że jego syn A. J. (z którym jest w konflikcie) wymienił zamki w lokalu mieszkalnym i uniemożliwia mu dostępu do tego lokalu). Podał, że w lokalu tym (do czasu bezprawnego działania syna) przebywał systematycznie, natomiast w miejscowości S. sporadycznie (w czasie nieobecności żony). W dalszej części odwołujący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania. Podał, że postępowanie o wymeldowanie winno toczyć się z urzędu a G. G. i A. J. nie powinni być traktowani jako strona postępowania. Nadto zakwestionował ustalenia organu co do zaistnienia przesłanek do dokonania wymeldowania. Nie każdy bowiem fakt opuszczenia lokalu świadczy o woli jego opuszczenia. Zarzucił wadliwą analizę i niepełne ustalenia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. W jego ocenie organ naruszył również zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji przebywał w szpitalu, o czym powiadomił organ a co wpłynęło istotnie na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślił, że zmiana miejsca zamieszkania w 2002 r. miała charakter tymczasowy, podyktowana remontem budynku w S., a dalej chorobą małżonki. Od 2004 r. systematycznie powracał do N., gdzie należy do koła łowieckiego, gdzie mieszkają jego znajomi. W mieszkaniu w N. pozostawił rzeczy codziennego użytku, które zostały usunięte przez syna A. Aktualnie jego syn bezprawnie uniemożliwia mu powrót do mieszkania (wymiana zamków). Powyższe było powodem, niezastania go w tym lokalu w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Straż Miejską. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu przedstawił dokonane przez organ I instancji ustalenia stwierdzając, że wydana decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Cytując treść przepisu art. 15 ust. 2 ustawy wskazał, że przesłankami wymeldowania osoby są: opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełnienie obowiązku wymeldowania. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 78 poz. 716) organ podał, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobycie osób tj. rejestracji stanu faktycznego a nie prawnego. Zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu (art. 9 ust. 2b ustawy). W ocenie Wojewody ustalony stan faktyczny i prawny wskazuje, że S. J. opuścił (w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy) swoje miejsce pobytu stałego w lokalu mieszkalnym przy ul. J. w N. Lokal ten opuścił a przyjeżdżał do niego z mniejszą lub większa częstotliwością. Większość czasu spędzał poza tym lokalem. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że fakt ewentualnego błędnego zapisania przez organ I instancji, że sprawa prowadzona była na wniosek G. G. nie ma znaczenia prawnego, gdyż nie pozbawia organu kompetencji do jej prowadzenia na wniosek. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy zezwala na prowadzenie sprawy meldunkowej na wniosek lub z urzędu. W ocenie organu rozważania odwołującego wskazujące, że przedmiotowego lokalu nie opuścił i nie chciał opuścić a zatem nie powinien zostać wymeldowany, stanowią swobodna polemikę z ustaleniami organu I instancji. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że S. J. przedmiotowy lokal opuścił ponad 10 lat temu, nie dbał o niego, lokal jest zadłużony. Pokój który zajmował stanowi aktualnie skład materiałów budowlanych. Wojewoda podkreślił, że odwołujący nie ma również tytułu prawnego do lokalu, gdyż w związku z zaległościami czynszowymi z dniem 31 stycznia 2010 r. wypowiedziano mu umowę najmu. Fakt pozostawienia różnych rzeczy odwołującego nie oznacza, że przedmiotowy lokal stanowi jego centrum życiowe. Doniesienia do prokuratury i złożony pozew o eksmisję pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Środki te nie mogą doprowadzić do przywrócenia odwołującemu zamieszkania w lokalu w N., bowiem S. J. od 31 stycznia 2010 r. nie ma prawa do przedmiotowego lokalu. W ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez to, że pracownica Urzędu Miasta i Gminy [...] była w szpitalu u S. J. by odebrać oświadczenie o zapoznaniu się z aktami. Taki oświadczenie zostało w dniu 19 października 2012 r. podpisane. Zapoznanie się z aktami sprawy to tylko prawo strony a nie jej obowiązek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. J. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Burmistrza jest zgodna z prawem. Zarzucił również naruszenie art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu co do sposobu przeprowadzenia dowodu z pomocą staży miejskiej na okoliczność przebywania skarżącego w lokalu oraz stwierdzenie, że organ oparł swe rozstrzygniecie wyłącznie na zeznaniach skarżącego, protokole z oględzin i dowodach z dokumentów, podczas gdy obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Skarżący ponownie zarzucił błędne ustalenie stron postępowania – art. 28 k.p.a., art. 107 k.p.a. Wskazał również na naruszenie art. 15 ustawy oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i podtrzymując argumentację podniesioną w odwołaniu podniósł, że znalazł się w trudnej sytuacji materialnej i osobistej i pozostał "bez dachu nad głową". W jego interesie jest by nie utracić meldunku a organ winien kierować się interesem indywidualnym. Skarżący wskazał ponadto, że utrzymanie meldunku ma dla niego osobiste znaczenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 104/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] orzekającą o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego. Jako podstawę materialnoprawną decyzji orzekające w sprawie organa powołały przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm./. Stosownie do treści przepisu art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Z kolei ust. 2 tego przepisy stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W judykaturze, na kanwie przytoczonych wyżej przepisów, jak to słusznie podkreślił orzekający w sprawie organ, wykształcił się pogląd, w świetle którego obowiązek meldunkowy służy zarówno prawidłowemu wykonywaniu przez organa władzy publicznej ich funkcji, jak i ochronie interesów samych zainteresowanych meldunkiem oraz ochronie praw osób trzecich. W wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 Trybunał Konstytucyjny wyeksponował rejestracyjny charakter meldunku i wskazał, że przedmiotem rejestru jest jedynie "przebywanie", a nie "uprawnienie" do lokalu, zaś ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego i nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu /OTK ZU A 2002/3/34/. Oznacza to, że decyzja o wymeldowaniu z pobytu stałego ma charakter ewidencyjny i potwierdza jedynie zaistniały stan faktyczny. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jedyną przesłanką zatem warunkującą wymeldowanie z pobytu stałego jest ustalenie przez organ administracji publicznej faktycznego opuszczenia miejsca zameldowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca zameldowania w rozumieniu w/w przepisu jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne w tym znaczeniu, że nie może być wynikiem bezprawnego działania osób trzecich /tak wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2006/09, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1455/09, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2311/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wymeldowania zobligowany jest ustalić pełny stan faktyczny sprawy, a stosownej oceny dokonać również pod kątem zamiaru zainteresowanej osoby oraz dobrowolności opuszczenia przez nią miejsca stałego pobytu jeżeli okoliczności sprawy wskazują na brak dobrowolności opuszczenia lokalu przez osobę, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie wymeldowania /tak wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 46/10 publ. jak wyżej/. W realiach rozpoznawanej sprawy orzekający organ przeprowadził w pełnym zakresie postępowanie dowodowe stosownie do uregulowania zawartego w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przyjmując, że skarżący opuścił lokal mieszkalny położony w N. przy ul. J. w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika nadto, że opuszczając ten lokal mieszkalny pozostawił w nim meble, sprzęt agd, pościel itp. przyjeżdżając tam co pewien czas. Jednocześnie, z lektury akt wynika, że powstały w rodzinie konflikt uniemożliwił mu korzystanie z tego lokalu, a zamiar korzystania przez skarżącego z tego lokalu dowodził interwencją funkcjonariuszy Komisariatu Policji [...] i zgłoszenia w Prokuraturze Rejonowej [...]. Jednocześnie w Sądzie został złożony przez skarżącego pozew o eksmisję z tego lokalu syna skarżącego — A. J. Te ostatnie okoliczności zostały pominięte przez organ wydający skarżoną decyzję o wymeldowaniu, pomimo że ich analiza jest niezbędna do ustalenia dobrowolności opuszczenia przez skarżącego lokalu, a więc zaistnienia przesłanki określonej art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W ocenie Sądu, jakkolwiek zebrany został materiał dowodowy, to jednak nie został on przed wydaniem decyzji oceniony w oparciu o dyspozycję art. 80 k.p.a. Przepis ten bowiem stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zauważyć nadto należy, że i po wszczęciu postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany stanu faktycznego sprawy administracyjnej, które jednak muszą zostać uwzględnione przez organ administracji w oparciu o przepis art. 104 § 2 k.p.a., bowiem w przeciwnym razie , podjęta decyzja byłaby sprzeczna z zasadą prawdy materialnej /tak W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 371/. Stosownie do treści art. 78 § 2 k.p.a. strona w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie jest praktycznie ograniczona zarówno w czasie, jak i w zakresie składania wniosków dowodowych. Oznacza to, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2000 r., sygn. akt V SA 283/00 odnosząc się do w/w kwestii przyjął, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy, lecz miarodajnym w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji /http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Z tych też przyczyn, organ ponownie prowadząc postępowanie winien uwzględnić pełny stan faktyczny sprawy na dzień wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania z uwzględnieniem naprowadzonych wyżej uwag, szczególnie w zakresie dobrowolności opuszczenia przez skarżącego lokalu. Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skarżącego jako przedwczesnych na tym etapie postępowania. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 78 § 2, art. 104 § 2 a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.